בג"צ אישר החלטות המינהל המקנות זכויות לחברים בבתי מגוריהם במושבים ובקיבוצים
הרקע
שמונה עתירות שהוגשו על-ידי הקיבוצים: מרחביה, מעין הצבי, רגבים, פלמחים, החותרים (בהסדר נושים), בית אורן, הסוללים, התנועה הקיבוצית המאוחדת והקיבוץ הארצי ("העותרים"), כנגד שתי החלטות שנתקבלו על-ידי מועצת מקרקעי ואושרו על-ידי ראש הממשלה ועל-ידי ממלא מקום שר האוצר. ההחלטה הראשונה שמספרה 979, עוסקת בזכויות המגורים באזורים המיועדים לכך ביישובים חקלאיים. מטרת ההחלטה היא לעגן את זכויות החקלאים בחלקת המגורים שביישוביהם, כך שלא תחול חובת השבת הקרקע למינהל בעת שינוי ייעודה. ההחלטה השנייה היא החלטה 1101 שעניינה בהסדרת הפעילות שאינה חקלאית בנחלות שבמושבים. בין יתר ההוראות שבהחלטה, קיימת הוראה המאפשרת לחוכר החקלאי, להשכיר מבנים, לרוב בהיקף של עד 500 מ"ר בחלקת המגורים, למטרות לא חקלאיות כגון מסחר, מבני קיט וכדומה. בנוסף, קיימות הוראות הנוגעות להסדרת חובות עבר בגין שימושים לא חוקיים. ההחלטות הנ"ל, אינן מבטלות את חובתו של החוכר להמשיך ולעבד את הקרקע ואינן מגדילות את היקף השטח המותר גם כיום לבנייה לצורך תעסוקה לא חקלאית. טענות העותרים נוגעות לאופן שבו נתקבלו ההחלטות וגם לסבירות ולמשמעות שלהן.
דיון והכרעה (בהרכב מורחב של שבעה שופטים, מפי השופטת עדנה ארבל):
החלטה מינהלית תיחשב סבירה אם קבלתה היתה תוצאה של איזון בין שיקולים ואינטרסים רלוונטיים שונים, ואם ניתן לשיקולים אלה משקל הולם בנסיבות העניין. בקבלת החלטותיה, רשאית המועצה לשקול רק שיקולים ענייניים ואין היא רשאית להתעלם משיקול הקשור לעניין. השיקולים שיש להתייחס אליהם הם שיקולים תכנוניים, שוויון וצדק חלוקתי בין קבוצות אוכלוסיה שחבריהן חולקים מאפיינים משותפים ואכיפת החוק, כאשר לשני השיקולים הראשונים יש להעניק משקל ניכר בעת קבלת החלטות שעניינן זכויות ושימושים במקרקעי ישראל המהווים משאב מוגבל בעל רגישות מיוחדת.
בנוגע לשתי הוראות שניתנו בהחלטות נמצא כי לא ניתן משקל הולם למכלול השיקולים, והן אינן סבירות. הראשונה שבהן היא ההוראה הכלולה בהחלטה 1101, המתירה השכרת מבנים לתעסוקה לא חקלאית בחלקת המגורים במושב: בקבלת ההחלטה בעניין זה, לא ניתן משקל מספיק לאופיו של היישוב החקלאי ולתכלית שבעבורה ניתנה הקרקע, לאיזון שבין הכפר לבין העיר, לשיקולי חלוקה ולהשלכות תכנוניות. ההוראה השנייה שבה יש להתערב היא זו הנוגעת ל"יום הקובע" בנוגע להחלת ההסדר הקבוע בהחלטה 979 במגזר הקיבוצים מכיוון שבקביעת היום הקובע, לא ניתן משקל מספיק לשיקולים של שוויון בין חברי הקיבוץ השונים, לשאיפה לעודד הצטרפות של חברים חדשים לקיבוץ ולצורך לשמר קשר בין המטרה לבין האמצעים הננקטים בגדרה.
החלטה 979 לעניין בנייה למגורים במגזר המושבים: החלטה זו, אפשרה לחוכר החקלאי שבחר להצטרף להסדר, לבחור באחת משתי אפשרויות: מסלול המימוש החלקי: תשלום של 3.75% מערך הקרקע עבור היקף זכויות מגורים בסיסי בזכויות בנייה בהיקף מרבי של 375 מ"ר. כתוצאה מן הרכישה, לא יידרש החוכר להשיב את הקרקע למינהל במקרה של שינוי ייעוד, לא תוטל עליו מגבלה בנוגע לחלוקה הפנימית של יחידות הדיור במסגרת זכויות הבנייה שיימסרו לו, תבוטל הדרישה לרצף בין-דורי (וניתן יהיה לשכן ביחידות הדיור שייבנו גם את בני משפחת החוכר מדרגה ראשונה) וניתן יהיה להוסיף זכויות בנייה למגורים מעבר ל-375 המ"ר הבסיסיים, כנגד דמי חכירה מהוונים בשיעור מלא. ניתן יהיה לפצל מגרש מחלקת המגורים לשם בניית יחידות דיור, בתמורה לתשלום של 29.25% מערך הקרקע, המשלימים את ה-3.75% ששולמו לכדי 33% מערך המגרש המפוצל. אפשרות אחרונה זו, כמו גם יתר ההסדרים הקבועים בחלופה הראשונה, כפופים לקיומה של תכנית תקפה ולמגבלות תמ"א 35. האפשרות השנייה היא: הסדר "מלא", המאפשר רכישת מלוא הזכויות בחלקת המגורים במושב כנגד תשלום של 33% מערכה (היוון הזכויות בקרקע). בתמורה לדמי ההיוון הנ"ל, זכאי החוכר לבנות יחידות דיור בשטח כולל של 375 מ"ר, בכפוף לתמ"א 35. החלטה 979, מעניקה משקל הולם לשיקולים השונים: בחינת השיקולים השונים מלמדת, כי ההחלטה להתיר פיצול של חלקת מגורים מן הנחלה בתמורה ל-33% מערך הקרקע למגורים של המגרש המפוצל, הינה סבירה. מצד אחד קיימים שיקולים של מניעת הידלדלות דמוגרפית ביישובים החקלאיים, הזכויות שבהן מחזיקים החוכרים החקלאיים מזה שנים, השינויים המתרחשים בענף החקלאות, הרצון לנצל את התשתיות הקיימות מטעמים כלכליים וסביבתיים והרצון לעודד ריכוז הבנייה בישובים החקלאיים בחלקת המגורים, תחת עשיית שימוש כאמור בהרחבה קהילתית ועוד. יש להתייחס מהצד השני גם לאינטרס הציבורי בתשלום תמורה שתשקף את ההטבה שלה זוכים החקלאים, בהפיכת יחידות דיור בחלקת מגוריהם לסחירה, הרצון שלא לפגום באיזון שבין יישובים עירוניים ליישובים חקלאיים, ושיקולים של צדק חלוקתי ומענה שמספקת ההחלטה לקשיים התכנוניים המתוארים לעובדה שהמינהל זוכה מהחוכר לסכום שכמוהו כדמי הסכמה. שההסדר מאזן בין הצורך לשמר את הזיקה לחקלאות לבין הכרה במציאות שהתפתחה ולרצון לתמרץ העדפת בנייה בשטח חלקת המגורים על פני בנייה בהרחבה קהילתית (הכרוכה בדמי חכירה מלאים).
נמצא כי דמי החכירה ששולמו במושבים נמוכים מאלו ששולמו במגזר העירוני, וגם כי סך הזכויות וההטבות שניתנו לבני המושבים בעיקר ככל שהדברים אמורים בשטח ובאחוזי בנייה, עולה על זה שניתן לבני המגזר העירוני.
לאור התמורות שחלו בקיבוצים, ולאור העובדה שבשונה מן החוכר במושב, במגזר הקיבוצים האגודה השיתופית, קרי הקיבוץ עצמו, היא שחוכרת את הקרקע לרבות השטח עליו מצויים מבני המגורים, נקבעו בהסדר הוראות המבססות את הקשר שבין חבר הקיבוץ לבין בית מגוריו. כך, נקבע כי כנגד תשלום של 3.75% מערך הקרקע על-ידי הקיבוץ, יעוגנו זכויותיו של הקיבוץ בחלקת המגורים, כך שגם אם ישונה ייעודה של חלקת המגורים, לא תחול עליו חובת השבה של הקרקע. תשלום סכום זה גם הופך את הקיבוץ לזכאי לשיוך מגרשי המגורים שעליהם זכויות בניה של לפחות 160 מ"ר למשפחות שהיו חבריו ביום שהוגדר כיום הקובע. משמעות השיוך הינה הוצאתן של יחידות דיור בקיבוץ ממאגר הזכויות של האגודה השיתופית מול המינהל, והקנייתן במישרין לחברי הקיבוץ עצמם, שיוכלו לרשום את יחידות הדיור על שמם ואף להגדילן, לכל הפחות עד לגודל של 160 מ"ר. משפחת חברים שנקלטה בקיבוץ לאחר "היום הקובע" תוכל לשייך אליה את חלקת המגורים, קרי הפיכת בית המגורים לסחיר תמורת דמי חכירה בשיעור של 33%. בחינת השיקולים השונים שעמדו ביסוד מערך הזכויות הנ"ל מוביל למסקנה כי מדובר בהחלטה סבירה. הן לעניין עצם אפשרות שיוך של בית המגורים, הן לעניין מימדי השטח וזכויות הבניה הניתנים לחבר הקיבוץ מכח ההסדר הנ"ל והן לעצם החיוב בתשלום וגובהו.
בג"צ מוצא לנכון להתערב בקביעת היום הקובע שנקבע בהחלטה 979 ליום 2.9.2003 בטרם אושרה החלטה 979 המקורית במועצת מקרקעי ישראל, ולהמירו ליום 27.3.2007, היום שבו אושרו החלטות 979 החדשה. בהחלטה נקבע כי רק מי שהיה חבר קיבוץ ביום הקובע תחול עליו החלטה 979 על תנאיה, וכל מי שהצטרף אחריו יוכל לשייך דירת מגורים תמורת דמי חכירה במחיר מלא. מן הראוי כי "היום הקובע" שעליו יוחלט יהיה בעל זיקה להחלטות שבהן מדובר. המועד שנקבע, אשר חל כשלוש שנים וחצי טרם אישורה של החלטה 979 החדשה, ופרק זמן נוסף קודם לאישור החלטה זו באסיפה הכללית של הקיבוץ, אינו מעניק משקל מספיק לשיקולים של שוויון בין חברי הקיבוץ השונים, לשאיפה לעודד הצטרפותם של חברים חדשים לקיבוץ ולשאיפה לשמר קשר רציונאלי בין המטרה לבין האמצעים הננקטים בגדרה. היום שנקבע פוגע באלו שהצטרפו לקיבוץ בין יום אישור החלטה 979 המקורית במועצה, לבין יום אישור ההחלטה נושא דיוננו, במידה לא סבירה.
קביעת היום הקובע ליום 27.3.2007, שבו אושרו החלטות 979 החדשה ו-1101 במועצה, מעניק משקל הולם לשאיפה לקדם קליטת חברים חדשים, ולשיקולים של שוויון וודאות מן הצד האחד, וכן לשיקולים של מניעת התנהגות אסטרטגית ושל שמירה על הקופה הציבורית, מן הצד השני.
החלטה 1101 לעניין תעסוקה לא חקלאית בנחלה במושבים: לא נמצאה סיבה להתערב בתנאי ההסדר הקבוע בהחלטה 1101, המתיר הקמת בניה לתעסוקה לא חקלאית בנחלה, אך יש מקום להתערב בהחלטה בכדי לאפשר את השכרת השטחים המיועדים לתעסוקה לא חקלאית לבעלי הזכויות בנחלה כיוון שהחלטה זו אינה מעניקה משקל ראוי לשיקולים השונים ואינה מאזנת כהלכה ביניהם, ולכן היא איננה סבירה. השיקולים אשר תומכים בהחלטה, בסופו של יום, חלקם בגדר הערכות והנחות שהעתיד יבחנן, והם אינם שקולים לקשיים ולבעיות המלווים את ההסדר, שלהם לא ניתן די משקל. הראשון שבהם נעוץ בחשש המוגבר המלווה את אפשרות התרת ההשכרה (להבדיל מעצם קיומה של תעסוקה לא חקלאית בנחלה). חשש נוסף הוא מפני תופעה של פרבור (מעבר של פרטים ושל עסקים ממרכזי הערים אל עבר ישובים חקלאיים בשל תנאים טובים יותר שיוצעו להם). גידול ניכר בהיקף הבנייה לתעסוקה לא חקלאית עלול לממש לפחות חלק מן החששות הכרוכים בתופעת ה"פרבור". החמרת גודש התנועה והתחבורה בעורקים שאינם מיועדים לכך, יגרום לפגיעה סביבתית ושינויים דמוגרפיים הנוגדים את המגמות הרצויות. ההסדר עלול להביא להכשרת דרכים חדשות וחניונים בשטחים פתוחים, לשימוש מוגבר ברכב פרטי ולהחמרת מפגעי זיהום. בג"צ קובע כי לחששות אלו, לא ניתן משקל של ממש בעת גיבוש ההחלטה. השיקול התכנוני הינו שיקול אינטגראלי שחובה על המינהל לשקול במסגרת חובתו לפעול בסבירות, במיוחד כאשר החלטה זו היא הראשונה המתירה אפשרות זו. החלטה 1101 כוללת אמנם התייחסות לחשש מפני פרבור, אך זו אינה עוסקת באופן פרטני בחשש המוגבר להתממשות תופעה זו בעקבות התרת ההשכרה.
שיקול נוסף, שלא ניתן לו די משקל בעת קבלת ההחלטה להתיר השכרה, נוגע לתכלית שבגללה הותרה הקמת תעסוקה לא חקלאית מלכתחילה, שהיא, לדאוג לפרנסתו ולביטחונו הסוציאלי של החוכר, לאור הירידה ברווחיות העיסוק החקלאי, וקשיי הפרנסה שבהם נתקלו החוכרים במושבים. בכל ההחלטות הקודמות שהתקבלו בהקשר זה, השימוש בקרקע החקלאית לצורך תעסוקה לא חקלאית הוגבל לחוכר עצמו ורק כאשר קיים הכרח לכך. היא לא ניתנה לו כדי להרחיב את גדר עיסוקיו עד כדי הפיכת אדמתו החקלאית ל"שטח להשכיר" לצורך הקמת מבני מסחר ותעשייה שיושכרו לגורמים עסקיים חיצוניים. בהסדר החדש, "נשבר" המבנה הכלכלי שעמד בבסיס מתן זכות החכירה בנחלה, שהוגבלה לחוכר ומשפחתו המתגוררים בנחלה, ויש בה כדי להעביר את המבנה בנחלה, בהשכרה למשל, למי שנעדר זיקה כלשהי לנחלה ואז נפרץ העיקרון הרחב הגורס שמטרת עבודת האדמה, מצד החוכר הינה דאגה לצרכיו ולא הפקת רווחים. ההחלטה בעניין זה לא נסמכה על בסיס עובדתי מספק, ולכן יש לפסול אותה. לפיכך, בכל הנוגע לאפשרות להשכיר מבנים לתעסוקה לא חקלאית, יש לבטל את סעיף 5 להחלטה 1101 המתיר השכרה של מבנים לתעסוקה לא חקלאית בנחלה.
הסדרת שימושים לא חוקיים בנחלה: לא נמצא מקום להתערב בהוראות הקבועות בהחלטה 1101, הנוגעות להסדר הפעילות הבלתי מוסדרת בנחלה ולחובות עבר שנצברו בעטיה, שכן, האפשרויות שניתנו בהוראות אלו נועדו לתמרץ את החוכר להסדיר את שימושיו בקרקע. זהו פיתרון של פשרה, המכיר מצד אחד בהיעדר היכולת לקיים אכיפה אפקטיבית של בנייה לא חוקית, ומצד שני אינו "מרים ידיים". בג"צ מדגיש כי המטרה החשובה היא מתן אפשרות פרנסה למי שהחקלאות אינה מספקת לקיומו ולקיום משפחתו, הסדרה כוללת של הבניה באופן השוקל שיקולים תכנוניים, סביבתיים, כלכליים ומונע פגיעה בהם. הפתרון מאפשר קבלת תמורה בעד השימוש הבלתי חוקי שאחרת, ספק אם היה משולם ובעיקר מניעת הפרת חוק בהיקף נרחב ללא אפשרות מענה.
סיכום:
לא נמצא כי בהליך קבלת החלטות 979 ו-1101 נפלו פגמים המקימים עילה להתערבות, אלא בהחלטות עצמן. במרבית חלקיהן של ההחלטות לא נמצא מקום להתערב, למעט בשתי נקודות בהן נמצא כי לא ניתן משקל הולם למכלול השיקולים והן חרגו ממתחם הסבירות. בג"ץ ביטל את סעיף 5 להחלטה 1101 המתיר השכרה של מבנים לתעסוקה לא חקלאית בנחלה ובנוסף, בג"ץ קבע כי היום הקובע, לעניין החלת ההסדר שבהחלטה 979 במגזר הקיבוצים יהיה 27.3.2007 ולא 2.9.2003.
הצו על תנאי, הפך לקבוע. ניתן ב-ז' בסיון התשע"א (9.6.2011)
