האם בסמכותה של עיריית חולון לשנות את סיווג מפעליהן של חברות קר פרי ופריאור לצורכי ארנונה?
הרקע
בבעלותן של חברות קר פרי בע"מ ופריאור בע"מ מפעלים לקירור מוצרי מזון בתחום אזור השיפוט של עיריית חולון. המפעלים סווגו לאורך השנים לצרכי ארנונה בסיווג "תעשייה", עד שבמאי 2007 החליטה עיריית חולון כי סיגווי זה בטעות יסודו, וכי יש לסווג את הפעלים בסיווג "עסק". בעקבות זאת, נדרשו החברות לשלם שומת ארנונה גבוהה יותר, למפרע מאז תחילת 2007.
כנגד החלטה זו הגישו החברות עתירות מנהליות לבית המשפט המחוזי, כשפיהן שתי טענות מרכזיות. האחת, שמדובר בשינוי סיווג האסור על פי דיני ההקפאה, שכן על פי תקנה 5 לתקנות הסדרים במשק המדינה, ניתן לשנות סיווג של נכס פסציפי רק מקום בו בפועל השתנה השימוש בנכס. והשנית, שהסיווג הנכון למפעליהן הוא תעשייה.
בית המשפט המחוזי איחד את העתירות וקיבל אותן, בקובעו, כי אכן שינוי סיווג של נכס ספציפי יכול להיעשות רק כשהשימוש בנכס השתנה בפועל. אמנם, בית המשפט הוסיף, כי מגבלה זו אינה חלה כאשר בכוונת העירייה לתקן סיווג מוטעה, אך במקרה דנן, נוכח הפעילות המתבצעת במפעלים, סיווגים הנכון הוא כתעשייה, ולא כעסק.
על פסיקה זו ערערה העירייה, כשהיא מעלה מספר טענות כנגד פסק הדין.
ראשית, הסיווג הנכון לנכס לא היה בסמכותו של בית המשפט, והמקום הנכון לברר שאלה מעין זו הוא בוועדת הערר שליד העירייה.
שנית, במידה והסיווג הנכון הוא עסק, הרי שהיא מוסמכת, ואף חייבת, לשנות את הסיווג. אמנם דיני ההקפאה מגבילים את סמכותה של מועצת העיר כמחוקק משנה, לשנות או להוסיף סיווגים לצו הארנונה ללא אישור שר הפנים ושר האוצר, אך אין הם באים להגביל את פעולת העירייה, ולאסור על פקידי העירייה להעביר נכס ספציפי מסיווג אחד לסיווג אחר, וזאת, אף במצב בו לא נערך כל שינוי בשימוש בנכס ספציפי זה.
מנגד, טוענות החברות, כי מאחר ומדובר בענייננו בתקיפת החלטות המפרות את דיני ההקפאה, המקום הראוי לבירור הוא בבית המשפט ולא בועדת הערר. לגופו של עניין, חזרו החברות על טענותיהן, כי לא חלה כל טעות בסיווג מפעליהן, ואף אם חלה טעות, הרי שעדיין תקנה 5 אוסרת על שינוי סיווג ללא אישורי שר הפנים ושר האוצר, אם בפועל לא השתנה השימוש בנכס.
המרכז לשלטון מקומי הצטרף לערעורה של העירייה, וטען, כי שינוי סיווגו של נכס ספציפי, אין בו כדי להשפיע על יציבות המחירים במשק המדינה עימה נועדו דיני ההקפאה להתמודד מלכתחילה. מעבר לכך, אי מתן אפשרות לעירייה לתקן טעות בסיווג, תביא לפגיעה בעקרונות של מס אמת ושוויון בין נישומים.
דיון והכרעה
בית המשפט פתח והקדים, כי מחלוקת בעניין סיווג נכס ספציפי צריך להתברר קודם כל בפני מנהל הארנונה, אח"כ בועדת הערר של הרשות המקומית, ורק לבסוף בפני בית משפט לעניינים מנהליים, וזו הסיבה מדוע הדגישו החברות, כי עתירתן אינה נוגעת לשאלת סיווג הנכס הספציפי, כי אם בשאלה העקרונית של עצם ביצוע פעולת שינוי הסיווג על ידי העירייה.
בית המשפט נדרש לבחון את האם דיני ההקפאה מונעים שינוי סיווג של נכס ספציפי, ולשם כך פתח ובחן את נוסח התקנה הרלוונטית. מסקנת בית המשפט הייתה שמבחינה לשונית הן האפשרות הפרשנית לה טענו החברות והן האפשרות הפרשנית לה טענה העירייה נמצאות במתחם האפשרויות הלשוניות של תקנה 5, ומכיוון שכך, ההכרעה בשאלה תיגזר על פי תכליתה של התקנה.
בית המשפט הבהיר, כי התכלית העומדת בבסיס דיני ההקפאה היא הרצון למנוע השפעות שליליות על משק המדינה, הרצון להביא לדיכוי האינפלציה, והרצון למנוע גרעון בתקציבן השוטף של הרשויות המקומיות. והוסיף, כי קשה לסבור ששינוי בנכס ספציפי יכול לגרור עמו השפעות שליליות על משק המדינה, להוביל לאינפלציה או להוביל לגרעון בתקציבה של הרשות המקומית.
מכך יוצא, כי מסתברת יותר פרשנות העירייה, לפיה האיסור שבתקנה 5 חל רק על מועצת העירייה בבואה לשנות את צו הארנונה באופן כללי, ואין צורך לשם הגשמת התכלית גם לכבול את ידי פקידי העירייה שתפקידם רק ליישם את צו הארנונה.
בית המשפט הוסיף, כי לגבי השאלה האם הסיווג החדש צודק או מוטעה, זוהי שאלה נפרדת, שמקומה להתברר, כאמור, בהליך הערר הראוי שנקבע לשם כך.
מעבר לכך, סבר בית המשפט כי בעמדת החברות קיימות 3 בעיות נוספות, אחד עקרונית ושתיים פרקטיות. הבעיה העקרונית היא, שלו התקבלה עמדתן, היה נוצר מצב לפיו הרשות המקומית הייתה כבולה לסיווגי העבר אף אם הם שגויים, וזוהי עמדה מוקשית, החותרת תחת אחד מעקרונות דיני הארנונה, לפיו קביעת סוג הנכס נעשית על פי השימוש בו.
הבעיות הפרקטיות הן, שפרשנות זו עלולה להטיל על השרים נטל בלתי אפשרי, שכן שאלות של סיווג הן לעיתים קרובות שאלות טכניות ועובדתיות המצריכות גם את בדיקת המצב בשטח. מה עוד, שאימוץ הפרשנות יביא לידי מצב בו בית המשפט הגבוה לצדק ישמש כערכאה ראשונה בכל מקרה בו עולה שאלת סיווגו של נכס ספיציפי.
בנוגע לשאלת החיוב הרטרואקטיבי, שהרי העירייה דרשה שהשומה החדשה תחול כבר מתחילת 2007, חזרה בה העירייה מדרישה זו, והסכימה להחיל את הסיווג רק מיום ההודעה והלאה, ועל כן כל הטענות בשאלת הרטרואקטיביות מתייתרות.
סיכום
בית המשפט קיבל את ערעורה של עיריית חולון, וקבע כי תקנה 5 אמנם מונעת ממועצת העיריה לערוך שינויים בצו הארנונה ללא אישור השרים, אך אין היא מונעת מפקידי העירייה לשנות סיווגו של נכס ספציפי מסיווג אחד לסיווג אחר הקיים בצו הארנונה.
בית המשפט הבהיר, כי אין הוא מביע כל עמדה בשאלה האם בענייננו הסיווג החדש הוא אכן הסיווג הנכון, ובשאלה זו כל טענות הצדדים שמורות להם, והן יכולות להתברר בהליכי הערר הקבועים בחוק הערר.
ניתן ב- כ"ד כסלו תשע"ב, 20 בדצמבר 2011.
