האם דיני ההקפאה אוסרים על סיווגה של שכונת "נאות אשלים" כאזור חדש לצורך גביית ארנונה עירונית
הרקע
אשר רז הינו המחזיק והבעלים של דירה בשכונת "נאות-אשלים" בעיר ראשון לציון, וזאת החל מחודש ינואר 1998 (להלן גם: השכונה). השכונה עצמה הוקמה בשנת 1996 באזור חולות בלתי מיושב של העיר, הידוע בז'רגון העירוני כ"חולות ראשון". אשר רז חוייב לראשונה בארנונה עירונית בשנת 1998.
עד לשנת 1985 היתה נתונה בידי הרשויות המקומיות סמכות בלתי מוגבלת להעלות מידי שנה את שיעורי הארנונה העירונית בתחום שיפוטן. בשנת 1985 נחקק החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985 (להלן: החוק לייצוב המשק). החוק קבע כי יוקפאו שיעורי מיסים, היטלים, ותשלומי אגרה המשתלמים לאוצר המדינה, וכן לרשויות מקומיות ולתאגידים שהוקמו על פי דין. על רקע חקיקה זו, הגביל המחוקק מאז 1986 ואילך, מדי שנה, את סמכויות הרשויות המקומיות לקבוע תעריפי ארנונה. כל שנה, נחקקו חוקים אשר עיגנו את עקרון ההקפאה, וקבעו את מתחם ההעלאה המירבי האפשרי של מיסי הארנונה ברשויות המקומיות.
דיון והכרעה בבית המשפט העליון מפי השופטת פרוקצ'יה:
החוק אכן מגביל את סמכות העירייה מלשנות את תעריפי הארנונה שנקבעו בצווי שנת 1989, וניתן לעשות זאת רק בכפוף להיתרים מיוחדים של השרים. עד 1992 הגדירה פקודת העיריות את סמכויות העיריות לקבוע תעריפי ארנונה בתחום שיפוטן. לפי הפקודה, מועצת העירייה רשאית להטיל ארנונה שתשולם על ידי מחזיקי נכסים בתחומה, למעט בשטחים שהם "אדמת בנין". לפי הפקודה, אזור חולות שאין עליו בנייה, מסווג כ"אדמת בנין" שאינה בת-שומת ארנונה כלל. אזור כזה הופך בר-שומה רק משעה שמתבצעים בו בנייה ופיתוח, שאז משתנה סיווגו לאזור בר-שומה בהתאם לאופיו וטיבו ולכן כל עוד אזור מוגדר כ"אדמת בנין", שלגביו אין העירייה מוסמכת להטיל ארנונה, סיווגו בצו הארנונה, אינו בעל תוקף חוקי כלשהו. אזור שלא היה כפוף לשומת מס קודם לחוק, ממילא אינו נכנס לגדר האיסור על ההקפאה, המונע העלאת שיעורי ארנונה המוטלים קודם להקפאה.
אזור בתחום רשות מקומית, המהווה "אדמת בנין", אינו כפוף לרשת המס כל עוד לא נבנה ופותח. ולכן החוק אינו חל עליו. גם סיווג האזור בצווי הארנונה קודם לחקיקת החוק חסר משמעות משפטית כל עוד האזור מצוי מחוץ לרשת החיוב במס, ולפיכך לשינויי הסיווג של האזור בצווים. כאשר האזור נבנה ומפותח, והופך להיות אזור בר-שומה בארנונה עירונית נדרש לסווגו לראשונה לפי נתוניו ולפי טיבו. לחוק אין השלכה משפטית על סיווג ראשוני זה.
האזור בענייננו מעולם לא הוגדר כבעל סיווג א' או ב'. מכיוון שלפי החקיקה הראשית אזור מסוים אינו בר שומה בארנונה כלל בהיותו "אדמת בנין". אין משמעות חוקית לסיווג השטח בצו הארנונה, וזאת כל עוד לא הפך האזור בר-חיוב במס ולכן אין משמעות חוקית לסיווג אזור "חולות ראשון", עליו הוקמה השכונה, כאזור ב' ולאחר מכן כאזור א' בצווי הארנונה מהשנים 1989 ו-1990.
סיכום:
החוק אינו חל על סיווג השכונה כאזור א' מכח צווי הארנונה החלים ברשות המקומית, סיווג שקיבל תוקף נורמטיבי לראשונה רק עם הקמת השכונה והפיכת מבניה למבנים בני-שומה. לכן, סיווג השכונה במסגרת אזור א', שתוקפו החל מבניית השכונה בשנת 1996, אינו טעון אישור השרים. סוגיה זו אינה זהה לסיווג נכס חדש בשכונה בנויה קיימת, שהינה אזור בר-שומה לצורך מיסי ארנונה. סיווג בנין חדש כזה כפוף ל"סיווג מוקפא" שייקבע בהתאם לסיווג שניתן לבניינים ישנים מסוגו.
הערעור נדחה ועימה הבקשה לאישורה כתובענה ייצוגית. חוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן-1990 אינו חל על מצב דברים שבו מוטל מס ארנונה לראשונה על מבני שכונה חדשה, מקום שהאזור בו הוקמה השכונה לא היה נתון קודם לכן לחבות מס כלשהי.
אשר רז ישא בשכ"ט עו"ד עיריית ראשון לציון בסך 15,000 ₪.
ניתן ב- ד' אדר בא התשע"א (08.02.11).
