האסיפה הכללית של אגודת "אסם הגליל" תצטרך לבחור את וועד ההנהלה בהליך בחירות
רקע עובדתי:
1. ביום 7.11.12 החליטה האסיפה הכללית של האגודה ברוב של 23 מול 8, להאריך ללא בחירות, את תקופת הכהונה בת השנתיים של ועד ההנהלה, בשנתיים נוספות ובסך הכל לתקופה של ארבע שנים. בהתאם לפרשנותה של האגודה ויועציה המשפטיים, החלטה זו של האסיפה הכללית מאריכה, מניה וביה, גם את תקופת הכהונה שלה עצמה.
2. בהליך שהתנהל בפני בנושא אחר, בין האגודה לבין אחד מחברי האסיפה הכללית שלה, חיוויתי את דעתי, באימרת אגב שנכתבה במסגרת ההחלטה שנתתי, כי ההחלטה האמורה של האסיפה הכללית של האגודה, התקבלה ללא סמכות, בהיותה סותרת את הוראות תקנות האגודות השיתופיות (רשויות האגודה) תשל"ה-1975, (להלן – תקנות רשויות האגודה). בעקבות כך, הנחתה המפקחת האזורית במשרד הרשם את המושבים החברים באגודה לקיים בחירות לנציגיהן באסיפה הכללית של האגודה.
3. בהתאם להודעה שניתנה על ידי נציגי רשם האגודות השיתופיות בדיון שנערך ביום 26.6.13, בבית המשפט המחוזי בירושלים בתיק עמ"נ 27253-06-13, הוארכה תקופת כהונתו של וועד ההנהלה של האגודה ב-3 חודשים, עד ליום 30.09.2013, מכח סמכות רשם האגודות השיתופיות בהתאם לסעיף 28(ב) לתקנות רשויות האגודה.
4. עוד בטרם התקבלה ההחלטה בהסכמה בבית המשפט המחוזי הנ"ל, הסתיימו הליכי הבחירות ונבחרו נציגים לאסיפה הכללית ב-20 מתוך 34 המושבים החברים באגודה. ב-14 מהמושבים שטרם השלימו את הליכי הבחירה של נציגיהם הוקפאו הליכי הבחירות, בהתאם להסכמה שהתקבלה במסגרת הדיון בבית המשפט הנ"ל, עד לקיומו של השימוע בפני והחלטתי בעקבותיו.
5. ביום 22.07.2013 התקיים אצלי שימוע בנוכחות נציגים מהאגודה וב"כ ממשרד עוה"ד נשיץ, ברנדס ושות'.
6. טענות האגודה במסגרת השימוע נחלקו לשני סוגים: הראשון, טיעונים משפטיים באשר לסמכותה של האסיפה הכללית להאריך את תקופות הכהונה של רשויות האגודה. השני, טיעונים עובדתיים בדבר הצורך להאריך, עקב מצבה העסקי המיוחד של האגודה, את תקופות הכהונה של הועד והאסיפה, ולדחות את קיום הבחירות בשנתיים נוספות.
עיקרי הטענות המשפטיות של האגודה:
7. האגודה טוענת כי לאסיפה הכללית יש סמכות להאריך את תקופת הכהונה של וועד ההנהלה לתקופה של שנתיים נוספות בהתאם להוראות סעיף 122 לתקנות האגודה, מהנימוקים הבאים:
א. סעיף 122 לתקנון האגודה עליו מסתמכת האגודה קבל את אישורו של הרשם בשנת 2003, ועל כן יש להעדיף את הפרשנות לפיה מתיישב הסעיף עם תקנות האגודות (רשויות) על פני פרשנות לפיה עומד הסעיף בסתירה לתקנות, וזאת מכוח חזקת התקינות של מעשה הרשות ובהתאם לכלל "העיפרון הכחול".
ב. סעיף 122 הנ"ל עולה בקנה אחד עם סעיפים 23 ו- 28 לתקנות רשויות האגודה. סעיף 23(ד) קובע כי "תקופת כהונתו של הוועד תיקבע בתקנות האגודה והיא לא תעלה על 4 שנים ולא תפחת משנה". תקופה הכהונה של וועד האגודה, כפי שנקבע בסעיף 122 לתקנון האגודה, הינה לתקופה של עד 4 שנים.
ג. בהיעדר הוראה אחרת בתקנון האגודה בדבר קיום בחירות לאסיפה אין פסול בהמשך הכהונה ל 4 שנים כך שתחפוף לתקופה של כהונת וועד האגודה (ס' 2(ג) לתקנות האגודות-בחירת נציגים), וזאת כדי להימנע מהאפשרות לפיה מי שמכהן בוועד ההנהלה לא יכהן באסיפה חדשה שתבחר. היעדר הזהות מפרה את האיזון בין האגודות עצמן באופן שלאגודות מסוימות יהיה חבר אחד שחבר בשני הגופים ולאגודות אחרות רק חבר אחד באסיפה, דבר שאינו רצוי.
ד. בת"א 1256/98 משה יערי ואח' נ' כפר ביאליק נדונה תקופת כהונה של המינהלה מעבר לשנה, ונקבע ע"י כב' השופטת גילאור "... דהיינו עוד בשנות ה- 30 (המועד שבו נעשה התקנון) היו מנסחיו בדעה כי תקופה של שנתיים אפשרית גם כאשר תקופת הכהונה נקבעה לשנה אחת".
ה. בעמ"נ 36361-07-10 אסם הגליל נ' רשם האגודות השיתופיות, מיום 10.10.2010 נתן בית המשפט תוקף להסכמת הצדדים אשר איפשרה את כהונת וועד האגודה מעבר לתקופה של שנתיים וזאת בהתאם לסעיף 122 לתקנות האגודה.
ו. בישיבת האסיפה הכללית של האגודה מיום 7.11.2012 הוחלט להאריך את תקופת כהונתו של וועד ההנהלה לתקופה של 4 שנים בהתאם להוראות סעיף 122 לתקנון. לכך לא קדמה פניה של אגודה כלשהי לקיום הבחירות, וגם אותם שהצביעו נגד המשך הכהונה לא הביאו את הענין לפתחו של הרשם אלא קבלו את ההליך הדמוקרטי והסכימו לו.
ז. החלטה זאת מתיישבת עם פ"ד 455/08 של כב' הש' דוד חשין, עם פ"ד עמ"נ 45268/10/10 של הש' מרזל וגם עם פ"ד 1256/98 לענין כפר ביאליק (הנ"ל), שבהם התקבלו החלטות כאשר הקו המנחה הוא שהאסיפה מוסמכת להחליט על הארכת האגודה לתקופה של עד 4 שנים, כאשר החידוד נעשה ע"י כב' הש' מרזל לפיו הארכת הכהונה צריכה להיעשות תוך כדי הכהונה ולא אחרי, וכך נעשה במקרה דנן.
ח. לטענת האגודה, סעיף 28 לתקנות האגודות (רשויות) יחול רק לאחר סיום הקדנציה של וועד ההנהלה.
8. שינוי התקנון הינו בסמכות האסיפה הכללית:
א. ההחלטה להאריך את תקופת כהונת הוועד התקבלה בהצבעה חשאית ברוב קולות של 23 מול 8.
ב. בתי המשפט יטו להתערב בהחלטות חברה מקום בו יש קיפוח המיעוט (667/76 גליקמן בע"מ ואח' נ' א.מ. ברקאי חברה להשקעות בע"מ ועוד).
ג. באגודה לא קיימים בעלי שליטה מכוח התקנון ובאסיפה משתתפים נציג מכל חבר אגודה. יתרה מכך, דו"ח החוקר מסיר את החשש מקיפוח המיעוט.
ד. זוהי סמכותם של בעלי המניות לקבוע מתי תוחלף ההנהלה והכל בהתאם להוראות הדין והתקנון.
9. קיום בחירות לוועד ההנהלה יפגע בזכויות חברי הוועד המכהן וחברי האסיפה הכללית:
א. תוקפו של חיקוק הוא מעת חקיקתו ואילך וחוקים חדשים צופים פני עתיד.
ב. כל שינוי בתקנון צריך לחול מכאן ולהבא וזאת ביחס לנבחרים בבחירות הבאות, בעוד שהנבחרים הנוכחיים נבחרו מראש בידיעה כי תקופת כהונתם תהיה בין שנתיים לארבע שנים.
עיקרי הטענות העובדתיות\עסקיות של האגודה:
10. לטענת האגודה, קיים גם צורך עסקי וארגוני בהארכת תקופת הכהונה של הוועד בשנתיים נוספות לאור הנימוקים הבאים:
א. האגודה מנהלת עסק של מכון לייצור תערובות בהיקף של 130,000 טון בשנה, לצורך מכירתם לחקלאים שבסביבת המכון ומחוצה לו. הכנסות האגודה לשנת 2012 עמדו על כ 184 מיליון ₪.
ב. שמירה על חוסנו הכלכלי ויציבותו של המכון חשובה מאחר ומפרנס אלפי משפחות מהאזור ופעילותו רחבת היקף.
ג. להמשך כהונת הוועד יש חשיבות מכרעת לאור אירועים שפקדו את המכון בתקופה האחרונה, והם אלה שעמדו בבסיס החלטת האסיפה הכללית להאריך את כהונת הוועד לשנתיים נוספות לטובת יציבות המכון ולשמירה על חוסנו הכלכלי:
1) חילופי מנכ"ל – ביולי 2012 נבחר מנכ"ל חדש. ככל שוועד ההנהלה היה מתחלף היה המנכ"ל החדש צריך לעסוק, בין היתר, בעניינים הקשורים בחילופים אלו על כל המשתמע מכך. על כניסתו המוצלחת של המנכ"ל אשר הסתייעה בין היתר בשל "השקט התעשייתי" שהמשך כהונת הועד אפשר, ניתן ללמוד מדו"ח החוקר, שמונה על ידי עוזר רשם האגודות לבדיקת התנהלות האגודה, מיום 28.5.2013, שציין כי: "כיום פועלת האגודה באופן מסודר..." (בפסקה 80 לדו"ח), וכי "אופן כניסתו ותפקודו של מנכ"ל האגודה החדש הביאו לכך שברבעון הראשון של 2013 חל גידול של יותר מ 4% בייצור ומכירה במכון ביחס לתקופה אשתקד" (בפסקה 66 שם).
2) קריסת לקוח מרכזי – בחודש אוגוסט 2012 החליט מנכ"ל משרד החקלאות לבטל את הסמכתו של לקוח מרכזי של האגודה כקבלן מורשה לשיווק ביצים בישראל. לאור זאת חשוב היה כי וועד ההנהלה, אשר מכיר היטב את השוק, ימשיך בכהונתו על מנת למזער את הפגיעה שנוצרה.
3) שוק תחרותי רווי – מכון התערובת הנו אחד המכונים היחידים אשר מנוהל על ידי אגודה שיתופית. ברי כי יתר המתחרים אינם נדרשים להחליף את הנהלתם אחת לכמה שנים ובכך קם להם יתרון על המכון. האסיפה החליטה על הארכה כדי לשמור על רצף ניהולי חיוני לאור זאת.
4) עלייה במחירי התערובת – במהלך שנת 2012 חלה עליה דרמטית של 30%-40% במחירי התערובת, עובדה שהעלתה את התחרותיות בשוק עוד יותר. חילופי גברי הוועד ההנהלה היתה פוגעת ביכולת הניהול בזמנים אלו.
5) תפקוד וועד ההנהלה - וועד ההנהלה הנוכחי מתפקד לעילא ולעילא, ובין הממצאים של דו"ח החוקר הנ"ל נקבע כי לא נמצא פסול במינוי המנכ"ל ; וועד האגודה בהרכבו הנוכחי פועל היטב ארגונית ועסקית ; היחסים בין חברי הוועד סבירים וענייניים על אף קיומם של חילוקי דעות ; מתקיימות ישיבות וועד ואסיפות כסדרן, נערכים פרוטוקולים והחלטות מתועדות ; התוצאות העסקיות של האגודה משביעות רצון.
11. לאור כל האמור, טוענת האגודה כי החלטת האסיפה להאריך את תקופת הכהונה של וועד ההנהלה בשנתיים נוספות התקבלה כדין ומסיבות ענייניות.
דיון והכרעה:
רקע היסטורי על התנהלות הבחירות לרשויות האגודה:
12. בחינת ההסטוריה של הבחירות שהתקיימו באגודה במהלך השנים האחרונות מצביעה לכאורה, על התנהלות שיטתית, של הנציגים המכהנים, המיועדת להימנע מקיום הבחירות לרשויות האגודה במועדן.
13. הדרך בה פועלת השיטה עולה ממכתבו מיום 10.2.11, של מר אילן רונן, שהיה באותה עת מנהל תחום הפיקוח ועוזר רשם האגודות, ליועצה המשפטי של האגודה:
"כמידי תקופה עם סיום כהונתו פונה הוועד לבית המשפט במטרה למנוע כל פעם מסיבה אחרת את קיומה מחדש של בחירת הוועד כחוק. גם הפעם כהרגלו פנה הוועד לבית המשפט אשר בהחלטתו מיום 10.10.10, בעקבות הסכמה דיונית בין הצדדים, קבע לאמור כי הוועד יכנס עד ליום 27.11.10 אסיפה כללית אשר על סדר יומה בחירות לרשויות האגודה.... למרות קביעת ביה"מ ...וכדרך הנהוגה בידי הוועד כאמור, חלף עבר לו גם תאריך זה ללא קיום בחירות, בשל החלטת הוועד לפנות שוב לבית המשפט כנגד החלטת הרשם בנוגע לכינון מחדש של האסיפה הכללית שלה. החלטת בית המשפט לענין זה ניתנה ביום 22.11.10 לפיה נקבע כי "לא קמה עילה להתערבות בהחלטת עוזר הרשם".... גם תאריך זה חלף עבר לו ללא קיום האסיפה כי האגודה החליטה גם הפעם לצפצף על הוראות הרשם, החלטות בית המשפט ורצון החברים לקיים סוף סוף בחירות לוועד, ולקיים את האסיפה הכללית שלה רק ביום 1.3.11 מתוך נימוקים בלתי משכנעים... מן האמור עולה הרושם הקשה לפיו עושה הוועד, כל תקופת בחירות מחדש, ככל שביכולתו, כולל תשלום הוצאות על יועצים משפטיים ובתי משפט על חשבון קופת האגודה והתעלמות מרצון חבריה, להימנע מקיום בחירות דמוקרטיות וחופשיות לוועד ומנסה להיאחז בכיסאות המנהלים תקופות ארוכות ככל שניתן".
(הדגשות שלי – מ.ה.)
14. הרצף הכרונולוגי המתאר את היסטוריית הדחיות של הבחירות לרשויות באגודה עולה גם ממכתב היועץ המשפטי של האגודה, עו"ד יואל הילל, מיום 30.06.10:
- בשנת 2001 מונה ע"י הרשם ועד ממונה לאגודה.
- ביום 17.08.03 נבחר וועד הנהלה חדש לאגודה, אשר החליף את הועד הממונה.
- ביום 16.08.05, יום לפני תום שנתיים לכהונת הוועד, נתכנסה האסיפה הכללית והחליטה על המשך כהונתו של הוועד בהתאם לסעיף 122 לתקנון האגודה.
- ביום 5.08.07 יצאה הודעה לאגודה מאת המפקח האזורי של משרד הרשם אשר קראה לאגודה לקיים בחירות לאחר שתמה תקופת ההארכה בת 3 חודשים (וביום 16.11.07).
- ביום 27.05.08 נבחר וועד הנהלה חדש לאגודה.
- ביום 23.5.10, לקראת תום כהונת הוועד המכהן, נתכנסה האסיפה הכללית של האגודה וברוב גורף של למעלה מ 80% החליטה לאפשר לוועד ההנהלה לסיים הליך בדיקה לייעוץ כלכלי ולהאריך את תקופת כהונתו עד 4 שנים בכפוף לסעיף 122 לתקנון האגודה.
- ביום 16.5.10, שבוע ימים לפני כינוס האסיפה, קיבלה האגודה מכתב מאת המפקח האזורי ממשרד הרשם, המורה שלא לקבל החלטה על הארכת קדנציה.
15. תופעה זו של דחיות שיטתיות של מועדי הבחירות באגודה עלתה גם מדבריהם המפורשים של נציגי האגודה עצמם, במהלך השימוע שהתקיים בפני ביום 22.07.2013:
"אנו רואים שהוועד אף פעם לא מכהן שנתיים, אלא עקב צורך הכהונה מוארכת לתקופה המרבית אם לא מעבר לכך, וזו אינדיקציה נוספת לכך ששנתיים לאגודה עסקית כמו אסם הגליל, זו תקופה לא מספקת."
סמכות האסיפה להחליט על הארכת תקופות הכהונה של הוועד ושל עצמה:
16. הסוגיה הנדונה, בדבר הסמכות של האסיפה הכללית של האגודה להאריך את כהונת ועד ההנהלה, כמו גם את כהונתה שלה, נסובה סביב הוראת סעיף 122 לתקנון האגודה:
"122. ועד ההנהלה יתמנה למשך שנתיים וימלא את תפקידיו במשך שנתיים; לא נבחר ועד הנהלה חדש עד סיום שנתיים אלו, מכל סיבה שהיא – ימשיך ועד ההנהלה הקיים לכהן בתפקידו עד בחירת ועד הנהלה חדש, אולם בתנאי כי ועד ההנהלה של האגודה לא יכהן בתפקידו ולא ישמש כועד ההנהלה של האגודה יותר מארבע שנים לאחר בחירתו."
17. על פני הדברים, הפרשנות המילולית של לשון הסעיף מעלה כי הוא מורכב למעשה משתי הוראות:
הרישא של הסעיף קובעת כי תקופת הכהונה של ועד ההנהלה הינה שנתיים, שלאחריה, כך משתמע, יש לקיים בחירות.
הסיפא של הסעיף קובעת ברירת מחדל במקרה שבו לא נבחר, מכל סיבה שהיא, ועד הנהלה חדש. במקרה זה אמור "ועד ההנהלה הקיים לכהן בתפקידו עד בחירת ועד הנהלה חדש", בכפוף לכך שמצב זמני זה לא יתמשך מעבר לעוד שנתיים נוספות.
18. בחינת היחס שבין הרישא והסיפא של ההוראה האמורה בתקנון, מראה לכאורה כי הרישא מתייחסת למצב של 'לכתחילה' – היינו תקופת כהונה בת שנתיים שלאחריה מתקיימות בחירות. לעומתה, הסיפא של ההוראה מתייחסת למצב של 'בדיעבד' – המסדיר את רציפות השלטון באגודה במקרה שלמרות הרישא, לאחר שנתיים לא נבחר ועד הנהלה חדש.
19. מפרשנות זו של סעיף 122, עולה כי דרך המלך שבה על האגודה לצעוד היא קיום תקופת כהונה של שנתיים שלאחריה מתקיימות בחירות לוועד חדש. לעומת זאת, הסיפא המאפשרת הארכת תקופת הכהונה של הוועד עד 4 שנים, היא רק ברירת מחדל שניתן להסתמך עליה בדיעבד, כאשר מסיבה כלשהי לא ניתן לצעוד בדרך המלך שהותוותה ברישא. היינו, גם אם הסעיף מאפשר הארכה של כהונת הוועד כתוצאה של מחדל לקיים בחירות, הוא אינו מעניק לאסיפה סמכות להתיר ולהכשיר מלכתחילה הימנעות מקיום בחירות במועד.
20. הבחנה זו, בין דרך המלך שבה יש ללכת מלכתחילה ובין ברירת המחדל, שחלה רק בדיעבד ולא ניתן לאשר אותה מלכתחילה, ראויה עוד יותר לאור טענתה של האגודה כי החלטת האסיפה על הארכת תקופת הכהונה של הוועד מאריכה מניה וביה גם את כהונתה של האסיפה עצמה, בהתאם לתקנה 60(א) לתקנות רשויות האגודה.
21. לענין זה ראוי להביא את דבריו של כב' השופט מרזל בעמנ (י-ם) 45268-10-10, שנאמרו במסגרת הליך משפטי שהתנהל ביחס למועד הבחירות הקודמות לאסיפת האגודה, בשנת 2010:
"אין מקום להפוך את החלופה של אי בחירת ועד חדש (והארכת כהונה הוועד הקיים בשנתיים נוספות) כמאריכה מניה וביה גם את משך הכהונה של האסיפה הכללית שאם לא כן ימצא כי סמכות האסיפה הכללית לבחור כעיקרון ועד מנהל חדש למשך שנתיים מרוקנת מתוכן והחריג של סעיף 122 בדבר המשך כהונת הוועד חרף חלוף שנתיים הימים – הופך לכלל." (הדגשה שלי מ.ה.)
22. דברים אלה אמורים במיוחד וביתר שאת, במקרה זה, שבו האגודה מתחה את חבל הפרשנות אפילו רחוק יותר. בהתאם לפרשנות זו, הסמכות של האסיפה אינה מצטמצמת רק לבחירה במחדל - אי קיום בחירות במועד, אלא מאפשרת לה גם לקבוע ולהחליט מראש ובאופן פוזיטיבי על התוצאה – הארכת כהונתו של הוועד המכהן לשנתיים נוספות מעבר לתקופת הכהונה שאליה נבחר. זאת, למרות שסעיף 122 לתקנון כלל אינו מעניק לה סמכות כזו.
23. כפי שיבואר להלן, החלטה זו פוגעת בנשמת אפו של ההליך הדמוקרטי באגודה, המבוסס על זכותם של חברי האגודות החברות באגודה לבחור את נציגיהם לאסיפה הכללית ובאמצעותם, את חברי וועד ההנהלה. לנוכח חומרתה של פגיעה זו, מתן היתר לקיומה צריך להיעשות באמצעות הוראה מפורשת בתקנון, המסמיכה את האסיפה לעשות זאת. בהעדר הוראה מפורשת כזו בתקנון האגודה, לא ניתן להסיק, מכללא ובמשתמע, את סמכותה של האסיפה להאריך מראש את כהונת רשויות האגודה, לרבות הכהונה שלה עצמה, מעבר לתקופת הכהונה המקורית. כפועל יוצא, לאסיפה הכללית של האגודה לא היתה סמכות לקבל את ההחלטה שקיבלה ביום 7.11.12, בדבר הארכת כהונת ועד ההנהלה בשנתיים.
היחס בין סעיף 122 לתקנון ובין תקנות רשויות האגודה:
24. המסקנה בדבר חוסר סמכותה של האסיפה הכללית של האגודה לקבל את ההחלטה להאריך את תקופת הכהונה של ועד ההנהלה בשנתיים נוספות עולה גם מבחינת היחס בינה לבין תקנה 28(א) לתקנות רשויות האגודה, הקובעת כדלקמן:
"28.(א) תמה תקופת כהונתו של הוועד, המועצה או רשות אחרת של האגודה, ימשיכו לכהן בתפקידם עד שייבחרו ועד, מועצה או רשות אחרת בהתאם לתקנות האגודה. אולם, חובה על הועד לכנס אסיפה כללית אשר על סדר יומה בחירות לרשויות האגודה תוך שלושה חודשים מיום תום תקופת הכהונה כאמור; לא כונסה האסיפה הכללית בתום שלושת החדשים – תסתיים כהונת הרשויות כאמור. (הדגש שלי - מ.ה.)
25. הוראה זו המאפשרת לוועד לכהן כ'ממשלת מעבר' בתקופת הארכה, מעבר לתקופת הכהונה הקצובה, הינה לכאורה בת דמותה של ההוראה בסיפא של סעיף 122 לתקנון האגודה, שהובאה לעיל. בדומה להוראת סעיף 122, גם תכליתו של סעיף 28(א) היא מניעת מצב של וואקום בניהול האגודה במקרה שתקופת הכהונה של הוועד הקודם הסתיימה אך טרם נבחר וועד חדש. על מנת למנוע מצב כזה, נקבע גם כאן כי הוועד הקודם ימשיך לכהן כמעין 'ממשלת מעבר' עד למינויו של הוועד החדש בעקבות בחירות.
26. עם זאת, למרות הדמיון באופיין של שתי ההוראות, יש הבדל ביניהן בכל הקשור לאורכה של תקופת המעבר שבה יכולה להימשך כהונתו של הוועד הקודם, מעבר לתקופת הכהונה המקורית שלו: בעוד שהסיפא של סעיף 122 לתקנון האגודה מאפשרת תקופת מעבר באורך של עד שנתיים נוספות, מגבילה תקנה 28(א) הנ"ל את האורך המירבי של תקופת המעבר לשלושה חודשים בלבד.
27. השונות האמורה, בין הוראת תקנון האגודה ובין הוראות התקנות, מעלה את שאלת היחס בין שתי ההוראות. התשובה לשאלה זו מצויה בהוראת תקנה 5 לתקנות האגודות השיתופיות (הוראות כלליות), תשל"ו-1976 הקובעת כי בתחרות בין הוראות תקנון האגודה לבין תקנה 28(א) הנ"ל, ידה של האחרונה גוברת:
"5. היתה סתירה בין הוראות תקנות או צווים לפי הפקודה לבין תקנותיה של האגודה, ההוראה שבתקנות או הצווים שניתנו לפי הפקודה – עדיפות"
28. התוצאה המתקבלת מהפעלת כלל פרשנות זה, היא שהחלטת האסיפה של האגודה להאריך את תקופת הכהונה של הוועד המכהן, כפופה להוראת תקנה 28(א) לתקנות הרשויות. הוראה זו מגבילה את תקופת המעבר של הוועד היוצא לתקופה של עד שלושה חדשים, ואינה יכולה להימשך יותר מכך על אף החלטת האסיפה על תקופת הארכה של שנתיים.
29. תוצאה זו, הנובעת מהגבלת תקופת המעבר שבתקנה 28(א) לשלושה חודשים בלבד נועדה למנוע מצב בו ינצל הוועד המכהן את תקופת ההארכה כדי להימנע מעריכת בחירות חדשות, דבר אשר עשוי לסכל את ההתנהלות הדמוקרטית של האגודה, המבוססת על העיקרון של קיום בחירות תקופתיות במועדן:
"מעליונותה של הזכות לבחור ולהיבחר נובעת החשיבות שבקיום הבחירות במועדן. קציבת תקופת כהונתם של המוסדות הנבחרים, בין במישור המרכזי ובין במישור המקומי, מבטיחה כי רצונו של הבוחר לבחור את מנהיגיו יעמוד למבחן מדי תקופה שנקבעה בחוק או על פיו. היא פותחת פתח למועמדים חדשים להציג את מצעם הפוליטי בפני הציבור ולהיבחר לתפקידי ההנהגה. התקופות הקצובות לכהונת המוסדות הנבחרים וקביעת מועדי הבחירות עומדים בבסיס הדינמיקה של ההליך הדמוקרטי שלעולם אינו שוקט על שמריו, אלא בוחן את רצונו של הבוחר ואת זהות נבחריו מדי תקופה הנקבעת מראש. שינוי באורך תקופת הכהונה של המוסד הנבחר ודחיית מועד בחירות שנקבע בהקשר לכך פוגע בדינמיקה זו, ומשהה לתקופה נוספת את מימוש זכויות האזרחים לבחור ולהיבחר. לאור מעמדן החוקתי הרם של הזכויות לבחור ולהיבחר, ההשהיה ביישומן, הנגרמת עקב דחיית מועד הבחירות, כרוכה בפגיעה מהותית בזכויות חוקתיות של האזרח. פגיעה זו כרוכה גם בגריעה מתשתית האמון הציבורי הניתן למוסדות השלטון, שעליו נשענים כוחו וסמכותו."
(בג"צ 10466/08 אלחייני ואח' נ' מפקד כוחות צה"ל ביו"ש, פסקה 17 בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה,הדגשה שלי - מ.ה.)
30. לאור חומרת הפגיעה במימוש הזכות הדמוקרטית לבחור, עקב דחיית מועד הבחירות, והשאיפה לצמצם אותה למינימום הנדרש גם כשיש בה צורך, נקבעה גם בחוק יסוד: הכנסת, שורה של סייגים ותנאים מצטברים שרק בהתקיימם ניתן להאריך את מועד כהונת הכנסת. ראשית, להארכת מועד כהונת הכנסת נדרש רוב מיוחד של שמונים חברי כנסת. מעבר לכך, גם כאשר קיים רוב מיוחד כאמור, ניתן לדחות את מועד הבחירות אך ורק כאשר מתקיימות נסיבות מיוחדות המונעות עריכת הבחירות במועדן, ובתנאי שתקופת ההארכה לא תעלה על הזמן המתחייב מהנסיבות האמורות:
"9א. (א) הכנסת לא תאריך את תקופת כהונתה אלא בחוק שנתקבל ברוב של שמונים חברי הכנסת ואם נתקיימו נסיבות מיוחדות המונעות עריכת בחירות בעתן; תקופת ההארכה לא תעלה על הזמן המתחייב מהנסיבות האמורות; בחוק כאמור ייקבע מועד הבחירות.
31. מכאן, גם תשובה לטענתה של האגודה כי המילים "מכל סיבה שהיא" בסיפא של סעיף 122 לאגודה, מאפשרים לה מרחב תמרון רחב, הכולל גם החלטה מראש על הימנעות מקיום בחירות במועדן. פרשנות רחבה כזו, שאינה תוחמת את הסמכות לדחות את קיום הבחירות במועד, למקרים חריגים הנמדדים לאור העקרונות והסייגים שפורטו לעיל, אינה סבירה ואינה מידתית, לאור פגיעתה הקשה בהתנהלות הדמוקרטית של האגודה ורשויותיה.
32. תוצאה זו, הדוחה את הסמכות הרחבה שהאסיפה נטלה לעצמה לפגוע בהליך הדמוקרטי באגודה ובזכותם של חברי האגודה לבחור את נציגיהם, עולה גם מאופיו של תקנון האגודה כחוזה בין האגודה לבין חבריה. מיחסים חוזיים אלה שבין האגודה לחבריה, עולה גם החובה של צד להשתמש בזכות הנובעת מהחוזה בתום לב, בהתאם להוראת סעיף 39 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973.
33. מחובת תום הלב נובע, כי אפילו אם מקבלים את טענת האגודה שלאסיפה סמכות להאריך את תקופת הכהונה של הוועד ושלה עצמה, לא ניתן להשתמש בסמכות זו כדבר שבשיגרה ושלא לצורך מיוחד בלבד. זאת, מאחר שהחלטה כזו שוללת מאלפי חברי האגודות החברות באגודה את הזכות לבחור את נציגיהם לרשויות האגודה.
34. מעבר לטענות הפרשניות שהעלתה האגודה במסגרת טיעוניה, הועלתה גם הטענה כי סמכות האסיפה להאריך את תקופת הכהונה של הוועד המכהן בשנתיים, נסמכת על תקדימים משפטיים התומכים בה. אולם, בחינת אסמכתאות אלה, מלמדת כי אין בהן כדי לתמוך בטענותיה של האגודה בענין זה:
35. בעמ"נ 36361-07-10 נדון בבית המשפט המחוזי בירושלים ערעור על החלטת רשם האגודות השיתופיות הקודם, שלפיה הסתיימה כהונת הוועד המנהל של האגודה בחלוף שנתיים ממועד קיום הבחירות. בעקבות הסכמה בין הצדדים לאותו הליך, החליט בית המשפט לדחות את הערעור ולאפשר לאסיפה הכללית של האגודה לקבל החלטה על הארכת תקופת הכהונה של וועד האגודה לתקופה של עד שנתיים נוספות, ללא בחירות, בהסתמך על הוראת סעיף 122 לתקנון האגודה. עם זאת, החלטת בית המשפט באותו מקרה ניתנה במסגרת מתן תוקף להסכמות הדיוניות אליהן הגיעו הצדדים לאותו תיק, מבלי שבית המשפט נדרש לגופו של ענין ומבלי ששאלת התוקף החוקי של הוראת התקנון הנ"ל הועלתה על ידי מי מהצדדים. בנסיבות אלה, לא ניתן לראות בהחלטה זו משום קביעת תקדים לגופה של שאלת סמכותה של האסיפה להאריך את תקופת הכהונה של הוועד בשנתיים נוספות. משום כך גם אין בה כדי לשנות את המסקנה אליה הגעתי בסוגיה זו.
36. מסקנה זו עולה גם בקנה אחד עם פסק דין מאוחר שיותר שניתן על ידי כב' השופט מרזל מבית המשפט המחוזי בירושלים בעמ"נ 45268-10-10. במקרה זה נקבע כי משך כהונת הוועד לפי סעיף 122 לתקנון היא שנתיים ולפיכך לא ניתן לדחות את הבחירות של נציגי החברים באסיפה הכללית של האגודה ויש לקיימן מידי שנתיים. זאת, בהתאם להוראת תקנה 2(ג) לתקנות האגודות השיתופיות (בחירת נציגים לתאגיד), התשמ"ד-1984 (להלן – תקנות הבחירות), הקובעת כי נציג בתאגיד ייבחר למשך הכהונה של רשויות התאגיד.
37. במסגרת טענותיה המשפטיות טוענת האגודה עוד כי לאור העובדה שסעיף 122 לתקנון האגודה עליו מסתמכת האגודה קבל את אישורו של הרשם בשנת 2003, יש להעדיף את הפרשנות לפיה מתיישב הסעיף עם תקנות רשויות האגודה, על פני פרשנות לפיה עומד הסעיף בסתירה לתקנות, וזאת מכוח חזקת התקינות של מעשה הרשות ובהתאם לכלל "העיפרון הכחול". לאור זאת, מציעה האגודה לקרוא את סעיף 122 כקובע תקופת כהונה של עד 4 שנים.
38. את הטענה כי ניתן לקרוא את סעיף 122 כקובע תקופת כהונה של עד 4 שנים מבקשת האגודה לבסס על פסק הדין שניתן מפי השופטת גילאור בת"א 1256/98 משה יערי ואח' נ' כפר ביאליק. באותו מקרה נדונה השאלה מה דינה של הוראה בתקנון האגודה אשר קבעה שתקופת הכהונה של הוועד הינה שנה אחת, לאור הוראת תקנות רשויות האגודה, שתוקנו בתקופה מאוחרת יותר, וקבעו כי תקופת הכהונה של הוועד צריכה להיות לפחות שנתיים.
למרות שכאמור, האגודה מבקשת לסמוך על החלטה זו, מחלקו המחייב של פסק הדין באותו מקרה עולה כי לא זו בלבד שאין בו כדי לסייע לטענת האגודה, אלא שהוא מוכיח דווקא את הטענה ההפוכה - שבמקרה של סתירה או התנגשות בין התקנות לתקנון, ידן של התקנות על העליונה:
"לאחר ששמעתי טענות הצדדים ובחנתי את טיעוניהם בכתב, מקובלת עלי עמדת המשיבים שיש לדחות את הבקשה לסעד זמני ומשכך גם את התביעה כולה.
סעיף 41 לתקנון האגודה הקובע שוועד האגודה יכהן שנה אחת, לא שונה או תוקן לאחר התיקון שנעשה בתקנה 23(ד) לתקנון האגודות בתשמ"ט. ניסוחה של תקנה 23(ד) מלמד כי תקופת כהונתו של הוועד באגודה מסוגה של כפר ביאליק היא שנתיים...
אין בכוחו של התקנון, שנוסח ונעשה לפני עשרות שנים, ושבו נקבעה תקופה של שנה אחת, לקבוע את אורך תקופת כהונת הוועד, אם הדבר הוא בניגוד לשינוי בתקנות האגודות מתשמ"ט." (הדגשה שלי – מ.ה.)
היינו, קביעת בית המשפט באותו מקרה, כי אורכה של תקופת הכהונה הינו שנתיים, לא נבעה מכך שתקנון האגודה שם קבע תקופת הארכה, אלא מכך שתקנות הרשויות קבעו שתקופת הכהונה של וועד האגודה לא תפחת משנתיים.
39. טענה נוספת בפיה של האגודה היא כי לאור העובדה שתקנון האגודה, אושר בשנת 2003 על ידי הרשם, מחייבת חזקת התקינות להניח כי האישור ניתן לאחר שהוברר כי סעיף 122 אינו עומד בסתירה לתקנה 28(א) לתקנות רשויות האגודה. ואולם, חזקת התקינות אינה חזקה חלוטה, המניחה כי הרשות אינה יכולה לטעות אף פעם, אלא חזקה הניתנת לסתירה:
"... מעשה מינהלי נהנה מחזקת התקינות, דהיינו כל עוד לא הוכח היפוכו של דבר, מוחזק המעשה המינהלי ככשר וראוי."
עע"מ 6200/07 פ.פ.ס ריהאב נ' מדינת ישראל (2008)
40. לענייננו, ניתוח פרשני של סעיף 122 לתקנון האגודה מעלה בבירור, כאמור לעיל, כי גם לפי נוסח הסעיף והיחס בין חלקיו השונים, תקופה הכהונה אליה נבחר הוועד היא שנתיים בלבד, כפי שמורה הרישא של הסעיף, ולא ניתן לפרש אותו אחרת.
41. בנסיבות אלה, גם כאשר מתייחסים לשאלת היחס בין סעיף 122 לתקנון ובין תקנה 28(א) לתקנות רשויות האגודה, בהתאם לכלל 'העפרון הכחול' שאותו מבקשת האגודה להחיל כאן, יש ללכת בעקבות הוראת הרישא של הסעיף הקובעת כי תקופת הכהונה הינה שנתיים, ולסייג רק את גבולה של הסיפא לאותו סעיף, בהתאם למידותיה של תקנה 28(א) הנ"ל הגוברת עליה:
""כך הוא למשל כלל "העיפרון הכחול", המורנו כי במקום שאך ניתן הדבר, נטל הוא המוטל עלינו כי נפריד בין איבר נגוע לבין האיברים הבריאים שבגוף – כך בחוק, כך בחוזה וכך בכל נורמה אחרת שהיא – ולאחר ההפרדה כי נתעלם מן האיבר הנגוע וניתן תוקף מלא לאיברים הבריאים."
(בג"צ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראלנ' רוה"מאריאל שרון, פ"ד נז(6) 817).
42. מעבר לצורך, יש לציין עוד כי ההשגות על פרשנותה של האגודה את הוראת סעיף 122 לתקנון בכל הנוגע לסמכותה להאריך את תקופת הכהונה של רשויות הכהונה, אינן חדשות לאגודה. עוד לפני סיבוב הבחירות הקודם, במכתב שנשלח לאגודה ביום 16.5.10, הביע רשם האגודות השיתופיות את דעתו לגבי חוסר הסמכות של האסיפה להאריך את תקופת הכהונה של רשויות האגודה מעבר לשלושת החודשים אותם מאפשרת תקנה 28(א) לתקנות האגודה:
"אין לדון באסיפה בהארכת כהונת הוועד מעבר לאורכות כפי המעוגן בתקנה 28 לתקנות האגודות ....תקופת הכהונה של וועד האגודה קבועה בתקנון האגודה ומוגדרת כשנתיים בלבד. תקנה 28(א) לאותן תקנות מורה שעם תום תקופת הכהונה של הרשויות חובה על האגודה לכנס אסיפה כללית אשר על סדר יומה בחירות לרשויות האגודה."
43. לנוכח גילוי דעת זה, יכולה היתה האסיפה ליזום תיקון של הוראת התקנון, לשנות את תקופת הכהונה הקבועה בו משנתיים לארבע שנים ובכך לייתר את הדיון הנוכחי בסוגייה זו. למרות זאת ולמרות השנים שחלפו מאז, בחרה האגודה שלא ליזום שינוי כזה.
הטיעונים ביחס למצבה העסקי המיוחד של האגודה
44. מעבר לטיעונים המשפטיים העלתה האגודה גם שורת נימוקים עובדתיים המתייחסים לנסיבות עסקיות וארגוניות מיוחדות, אשר עמדו ברקע החלטת האסיפה הכללית להאריך, ללא בחירות, את כהונת הוועד משנתיים לארבע.
45. בענין זה יש להעיר ראשית כי פרוטוקול האסיפה שבה התקבלה ההחלטה להאריך את תקופת הכהונה ביום 7.11.12, הינו לקוני ביותר ולא ניתן ללמוד ממנו דבר וחצי דבר, על השיקולים אשר עמדו בפניה של האסיפה בעת שקיבלה את ההחלטה הנ"ל.
46. יתר על כן, בהתאם לפרוטוקול ולסדר היום המופיע בו, הדיון במאזן הבוחן של האגודה וסקירת היו"ר, שמטבע הדברים התייחסו למצב העסקי העדכני ביותר של האגודה, התקיימו רק לאחר הדיון וההחלטה על הארכת הכהונה של וועד ההנהלה. משמע, ההחלטה להאריך את תקופת הכהונה של וועד ההנהלה התקבלה לפני שהאסיפה קיבלה דיווח וקיימה דיון במצבה העסקי של האגודה. בכך יש כדי להטיל ספק בטענת האגודה, שהנסיבות העסקיות המיוחדות שלה באותה עת, הן שעמדו ביסוד ההחלטה להאריך את כהונת ועד ההנהלה.
47. ספק זה מתחזק אף יותר לנוכח העובדה שגם במכתב מאוחר יותר ששלח יועצה המשפטי של האגודה למפקחת האזורית, ביום 17.4.13, לא הוזכרה אף אחת מאותן נסיבות מיוחדות להן טוענת האגודה, כנימוק או כטעם להחלטת האסיפה על הארכת הכהונה.
48. אשר לנסיבות המיוחדות עצמן - שתיים מהן, חילופי המנכ"ל וקריסת לקוח מרכזי של האגודה, התרחשו כבר לפני שנה ויותר. בנסיבות אלה, הטענה בדבר הצורך להאריך את כהונת ההנהלה על מנת לאפשר למנכ"ל תקופת הסתגלות, שאם תתקבל עמדת האגודה תימשך קרוב לשלוש שנים, נראית מאולצת ובלתי משכנעת.
49. טענה נוספת בפי האגודה, היא שרוב המתחרים בשוק התחרותי הרווי בו פועלת האגודה אינם אגודות. לפיכך, הם גם אינם נדרשים להחליף את הנהלתם אחת לכמה שנים, דבר המקנה להם יתרון על פני האגודה. בהתאם לטענה זו, החליטה האסיפה על הארכת תקופת הכהונה של ההנהלה הנוכחית מבלי לקיים בחירות, כדי לשמור על רצף ניהולי חיוני, ומתוך שאיפה לצמצם יתרון זה, כביכול, של המתחרים.
50. על טענות אלה יש להשיב כי ככל שחברי האגודה סבורים שצורת התאגדותם כאגודה שיתופית פוגמת בכושר התחרות שלהם, פתוחה בפניהם הדרך להחליט להפוך לחברה בע"מ. בעובדה שהחלטה כזו לא התקבלה, יש כדי ללמד על רצונם של חברי האגודה להמשיך להתקיים במסגרת של אגודה שיתופית. אחד העקרונות המרכזיים והיסודיים עליהם מבוססת צורת ההתאגדות של אגודה שיתופית, הוא התנהלות דמוקרטית באמצעות קיום בחירות שבהן לכל חבר יש זכות לבחור את נציגיו בהנהלת האגודה.
51. טענה נוספת בפיה של האגודה, היא שוועד האגודה הנוכחי מתפקד היטב ותפקוד זה הביא את האגודה לתוצאות עסקיות טובות. לפיכך, יש מקום לאפשר לוועד הנוכחי להמשיך בכהונתו מבלי שיצטרך לשוב ולהיבחר.
52. טענה זו, כמו הטענה הקודמת, מוטב היה לה שלא תיטען. שכן, בשתי טענות אלה יש כדי לגלות את דעתם האמיתית של הנציגים המכהנים כיום ברשויות האגודה, על עצם הצורך בהליכים דמוקרטיים באגודה. עולה ממנה לכאורה, כי לשיטתם של אותם נציגים, הצורך בקיום הבחירות התקיים רק כל עוד היה בהן כדי להביא לבחירתם. אולם, לאחר שכבר נבחרו לתפקיד, אין יותר טעם ותוחלת בקיום בחירות וככל שאלה יידחו, כך ייטב.
53. לגישה זו אין מקום באגודה שיתופית המבוססת, מעצם ברייתה, על התנהלות דמוקרטית שאחד מעיקריה הוא בחירות תקופתיות לרשויות האגודה. מעיקרון זה נגזר כי את השאלה האם ועד ההנהלה הנוכחי ראוי, לנוכח הישגיו, להמשיך לתקופת כהונה נוספת, יש להכריע אך ורק באמצעות פסק דינו של הבוחר. כך, ולא בדרך של עשיית דין עצמית, באמצעות החלטה על דחיית הבחירות והכפלת תקופת כהונתם, של הנציגים המכהנים.
54. התנהלות האגודה בעבר, כמו גם התנהלותה בהווה, מלמדים על קיומו של דפוס התנהגות חוזר ושיטתי המיועד להימנע מקיום הבחירות לרשויות האגודה במועדן.
55. מלשונו של סעיף 122 לתקנון האגודה, כמו גם מבחינת היחס הפרשני בינו לבין סעיף 28(א) לתקנות רשויות האגודה עולה כי לאסיפה הכללית של האגודה לא היתה סמכות להאריך בשנתיים נוספות את תקופת הכהונה של הוועד, כמו גם את תקופת הכהונה שלה עצמה.
56. הבעייתיות בפרשנות שהאגודה מבקשת לתת לסעיף 122, הועלתה כבר בעבר, במסגרת סיבובי הבחירות הקודמים באגודה. למרות זאת, תקנון האגודה לא תוקן באופן שייאמר בו במפורש כי תקופת הכהונה של וועד האגודה הינה ארבע שנים, כפי שהאגודה טוענת.
57. נסיבות קבלת ההחלטה על ידי האסיפה הכללית של האגודה, להאריך את תקופת הכהונה של הוועד ושלה עצמה, מעלות ספק לגבי הטענה כי ביסוד החלטה זו עמדו הנסיבות העסקיות והארגוניות שהאגודה טוענת להן. מעבר לכך ובכל מקרה, אין בנסיבות אלה כדי להצדיק את החלטת האסיפה להאריך את תקופת הכהונה הנ"ל.
58. ההקפדה על קיום בחירות במועד לוועד האגודה ומימוש זכות הבחירה של חבריה, מקבלת משנה חשיבות במקרה זה, לאור המרכזיות והחשיבות של האגודה בכלכלתו של אזור הגליל העליון, שאינו משופע במשאבים כלכליים רבים, ובפרנסתן של אלפי משפחות החברות באגודה באמצעות המושבים אליהן הן משתייכות. ההיקף העצום של עסקי האגודה והכנסותיה, אשר בשנת 2012 עמדו על כ-184 מליון ₪, יוצרות אינטרס ציבורי ראשון לקיים את הליכי הבחירות במועדם ולמנוע מהנציגים המכהנים כיום את האפשרות להשתלט לאורך זמן על משאבי האגודה, ללא בחירות.
59. במהלך השימוע ציינו נציגי האגודה את העובדה שב-20 מתוך 34 האגודות החברות ב'אסם הגליל' כבר התקיימו בחודשים האחרונים בחירות האחרונה לאסיפה החדשה, וכי חלקם הגדול של הנציגים שנבחרו בבחירות שהתקיימו כאמור, הם אותם נציגים החברים באסיפה הכללית הנוכחית של האגודה. לנוכח תוצאות אלה נראה כי גם חששה של האגודה מפני פגיעה ביציבות וברצף הניהולי של האגודה בא על תיקונו. בנסיבות אלה, ראוי שגם האגודות שטרם בחרו את נציגיהן לאסיפה, ישלימו בהקדם את הליך הבחירה של נציגיהן לאסיפה הכללית.
60. בהתאם למסקנותי לעיל, ביום 30 בספטמבר 2013 אמורה להסתיים תקופת הארכה בת 3 חודשים שניתנה לוועד המכהן של האגודה, מכח סמכותי על פי סעיף 28(א) לתקנות רשויות האגודה. לאור זאת, ובמקביל להשלמת הבחירות באגודות החברות, יש לכנס עד יום 30.9.13, את האסיפה הכללית החדשה של האגודה כשעל סדר יומה בחירות לוועד ההנהלה של האגודה.
