מהו גובה הארנונה המוטל על מפעל ליצור נשק, לפי איזה שטח מחשבים את המס ולפי איזה תעריף? האם אפשר להסתמך על הסכם פשרה שנחתם?

רקע: רפאל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ (להלן: רפאל) הינה חברה ממשלתית העוסקת בתכנון נשק וייצורו. רפאל שכרה מהמדינה את הנכס הידוע כ"מכון דוד". מכון מצוי בשטחן של שלוש רשויות מקומיות; מועצה אזורית מטה אשר (להלן: המועצה), עיריית עכו ועיריית קריית ים (להלן "העיריות"). חלק ניכר מהנכס אינו משויך לאף אחת מהרשויות ומוכר כשטח אקסטריטוריאלי.  רפאל נדרשה לשלם תשלומי ארנונה לרשויות השונות ובהן למועצה. רפאל חלקה על דרישות הארנונה ובין רפאל למועצה ולרשויות הנוספות התגלעו מחלוקות רבות.

ביום 11/4/05 התקבל תיקון לפקודת העיריות והוסף סעיף 274ב1(2) (להלן: הסעיף) הקובע חובות מיוחדות לעניין הטלת ארנונה על מפעל לייצור נשק. לאור חקיקתו של סעיף זה טענה רפאל כי יש לסווג את הקרקע התפוסה בנכס על פי הוראות הסעיף הנ"ל, דהיינו להטיל על שטחי הקרקע חיוב של 0.1 ₪ למ"ר בלבד. בעקבות חקיקת הסעיף הגישו העיריות עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק, בה תקפו את חוקיות הסעיף. המועצה לא הצטרפה לעתירה הנ"ל. אך בטרם הוכרעה העתירה הושגה בין רפאל לבין העיריות פשרה (להלן: הסכם העיריות). הסכם העיריות דן בעניינים שונים לרבות בחיובי הארנונה שהושתתו על רפאל.

ביום 14/8/2005 הגיעו המועצה ורפאל להסכם פשרה. בהסכם פשרה  נקבע כי אם רפאל תתפשר עם העיריות ותשלם להן בפועל ארנונה גבוהה יותר מזו הקבועה בסעיף תהיה המועצה זכאית לגבות ארנונה על פי אותו תעריף או לפי 3.60 ₪ למ"ר, לפי הנמוך ביניהם.

בעקבות הסכם העיריות ועל סמך הסכם הפשרה נשלח לרפאל מכתב דרישה. במכתב הדרישה נאמר כי התברר למועצה כי הסכומים בהם חויבה רפאל בגין שטחי הקרקע התפוסה נמוכים משמעותית לעומת סכומי הארנונה אותה היה עליה לשלם. היות ולגבי חלק משטחי המבנים נקבע סיווג שגוי.

בהתאם פורטה שומה חדשה לשנת 2008, ונדרשו הפרשי חיובים לשנת 2007. תוספת החיוב התבססה בעיקר על שינוי התשלום עבור קרקע תפוסה. על פי הדרישה החדשה סווג שטח הקרקע התפוסה "כקרקע תפוסה במפעל עתיר שטח", ששיעור החיוב בגינו הינו 3.81 ₪ למ"ר במקום 0.1 ₪  למ"ר, שהוא שיעור החיוב בגין קרקע תפוסה במפעל לייצור נשק.

המועצה סבורה כי על אף שבהסכם העיריות לא נקבע תעריף אחר לתשלום עבור קרקע תפוסה, הרי שמהותו של הסכם העיריות ואומד דעת הצדדים לו, היה לשנות את התעריף. על כן העמידה את דרישת החיוב על פי התעריף לקרקע תפוסה במפעל עתיר שטח.

העתירה: טענתה העיקרית של רפאל בעתירה הינה, כי המועצה אינה רשאית לדרוש ממנה ארנונה בשיעור הגבוה מזה הקבוע בהסכם הפשרה ובסעיף בפקודת העיריות. רפאל טוענת גם כי המועצה לא הייתה מוסמכת להטיל עליה חיוב רטרואקטיבי מיום 1/1/07 ועד למועד משלוח הדרישה החדשה.

המועצה מצידה חוזרת וטוענת כי הסכם העיריות מהווה הסכם בעניין תעריף הארנונה ועל כן מכוח הסכם הפשרה היא רשאית לשנות את תעריף החיוב. המועצה הרחיבה וטענה כי הסכם העיריות בין רפאל לעיריות נוסח כפי שנוסח, בין היתר, על מנת להתחמק מתשלום ארנונה למועצה.

רפאל מבהירה שבמסגרת המשא ומתן בינה לבין העיריות עלתה גם שאלת סיפוחם של השטחים האקסטריטוריאליים לרשויות אלו. צירופם של השטחים היה גורם סיכון בטחוני לרפאל ואף היה מגדיל את סכומי הארנונה שמשלמת רפאל לעיריות, שכן בשטחים האקסטריטוריאליים מצויים מבנים רבים. כדי להימנע מסיפוח השטחים אלו לעיריות הסכימה רפאל לשלם לעיריות תשלום נוסף המהווה מעין "ארנונה וירטואלית", אולם למעשה נועד לסלק את החשש מפני הסיפוח. מכל מקום, חישוב הארנונה הוירטואלית בשטחים האקסטריטוריאליים נעשה על בסיס המבנים הבנויים ולא על בסיס חישוב ארנונה לקרקע תפוסה.

דיון והכרעה  כב' השופט רון סוקול : נקודת המוצא לכל הדיון הינה כי רפאל הינה מפעל לייצור נשק כמובנו על פי הסעיף, על כך אין כל מחלוקת. כל שטוענת המועצה הינו, כי הוספת הסעיף לחוק, הקובע שיעור מופחת למפעל לייצור נשק, אינו אלא תיקון יזום על ידי רפאל כדי להתחמק מתשלומי הארנונה. מאחר והמועצה אינה חולקת כי רפאל הינה מפעל לייצור נשק, המחויב בתשלום ארנונה על פי הסעיף, משמעות קבלת עמדת המועצה הינה הטלת חיוב על רפאל, העולה על החיוב המירבי המותר בחוק, רק מכוחו של הסכם הפשרה.

ארנונה כללית המוטלת על בעלים ומחזיקים בתחומי הרשויות המקומיות היא מס שנועד לממן את הוצאותיהן של הרשויות ומהווה את המקור העיקרי לתקציב הרשויות. רשות מקומית אינה יכולה לפעול ללא תקציב ועל כן מחויבת היא לגבות "מס" ממי שנהנה מפעולתה. השתתפות רחבה ושוויונית של כלל הנהנים משירותי הרשות הינה על כן מאבני היסוד של החקיקה בתחום המיסוי המוניציפאלי. עם זאת מכיר הדין בצורך לעודד פעילויות מסוימות ולקבוע סייגים להחלת המיסוי המוניציפאלי עליהן. בהתאם ישנן הוראות שונות המעניקות פטור לפעולות מסוימות, המעניקה פטור בתנאים הקבועים בה למדינות זרות, מועצות דתיות, מוסדות דת, אגודות צדקה ומוסדות חינוך. ישנן גם הוראות ספיצפיות הפזורות בחקיקה, הפוטרות את המדינה וכן גופים ציבוריים שונים. המחוקק מתערב גם בדרך של הטלת מגבלות על שיעורי הארנונה שיוטלו על פעולות מסוימות, וכך נעשה גם בסעיף בנוגע להטלת ארנונה על מפעל לייצור נשק.

קיים מתח תמידי בין האינטרסים המנוגדים בכל הנוגע להענקת פטורים והנחות; מחד עומדת הרשות המקומית, המבקשת להגדיל את תקציבה לצורך מימון השירותים המוניציפאלים שהיא נותנת. כמו כן עומד העקרון הבסיסי של שוויון בחלוקת הנטל, שמחייב הטלת מס שווה לכל, מנגד עומדים אינטרסים ציבוריים  אחרים, המצדיקים מתן הקלות לנישומים מסוימים או לפעילויות מוגדרות.

האיזון בין האינטרסים המנוגדים הינו מורכב והדרכים לקביעתם של אינטרסים שונים מגוונות, הסמכות לקבוע את האיזון ולקבוע את הכללים לקידומם של האינטרסים המנוגדים מצויה בידי המחוקק, או רשות מוסמכת אחרת שהוסמכה בחוק לקבוע את הסדרי המס.

המחוקק מצא לקבוע הקלות בתשלום ארנונה למפעלים לייצור נשק. בדברי ההסבר להצעת החוק, הוסבר כי מפעלים "שעיקר פעולתם היא תכנון או ייצור מערכות נשק או תחמושת[...].נדרשים להחזיק בשטחי קרקע נרחבים". לפיכך הוצע לקבוע תעריף מירבי לתשלומי ארנונה. לתעשיות הבטחוניות בישראל ישנה חשיבות ציבורית רבה, הן כמקור תעסוקה לעובדים רבים והן בשל צרכי הביטחון של המדינה. עידוד מפעלים שכאלו עשוי להצדיק מתן הקלות שונות. זאת ועוד, מפעלי ייצור נשק מחייבים שטחי קרקע פנויים רחבי ידיים הן בשל הגנה על המפעלים עצמם והן בשל הגנה על תושבי האזור. צמצום שטחי הקרקע בשל העלויות הכרוכות בתשלום ארנונה עשוי לפגוע במפעלים עצמם ובתושבים העוסקים או מתגוררים בסמוך להם.

הסכם הפשרה: המועצה אינה תוקפת בהליך זה את חוקיות הוראת הסעיף ואינה חולקת על סיווג הקרקע נשוא החוב כקרקע תפוסה במפעל לייצור נשק. עמדת המועצה מבוססת רק על הוראת הסכם הפשרה המאפשרת לה, לטענתה, לגבות מרפאל ארנונה תוך התעלמות מהוראת הסעיף הנ"ל ומהסכום המירבי שנקבע בו. בהסכם הפשרה קיבלו הצדדים את הוראת הסעיף וקבעו כי רפאל תישא בתשלום ארנונה על פי הסכום המירבי הקבוע בסעיף. הסכם הפשרה קובע הוראות המאפשרות סטיה מתעריף החיוב שנקבע בהסכם במקרה של פשרה שתושג בין רפאל לעיריות באשר לתעריף "קרקע תפוסה" שעל פיו היא תשלם ארנונה. הוראה זו נועדה להשוות את מצבה של המועצה למצבן של העיריות שתקפו את חוקיות הסעיף. המועצה טוענת כי הסכם העיריות שבין רפאל לעיריות קובע תעריף ארנונה לקרקע תפוסה העולה על הסכום המירבי הקבוע בסעיף.

יוצא כי הסוגיה עיקרית הינה על כן: האם הסכם העיריות, שנחתם בין העיריות לרפאל, מהווה פשרה באשר לתעריף "קרקע תפוסה" במובן החלופה השניה בהסכם הפשרה.

לכאורה יש בדרישת המועצה משום הטלת מס בניגוד לדין הקובע את הסכום המירבי לארנונה במפעל לייצור נשק. עיקרון שלטון החוק משמעו כי רשות ציבורית אינה רשאית לגבות מס ללא הסמכה בחוק. זאת ועוד, מעקרון זה נלמדת ההלכה, כי שלטונות המס אינם רשאים להתקשר בהסכם הקובע מס בניגוד להוראת החוק.

עיון בהסכם העיריות מלמד, כי אין בו משום פשרה לעניין התעריף לקרקע תפוסה. בהסכם העיריות נקבע כי התעריף שתשלם רפאל על קרקע תפוסה יהיה 0.1 ₪ למ"ר. רפאל תשא רק בתשלומים הנדרשים על פי דין, ובמיוחד הודגש כי התשלום בגין קרקע תפוסה לא יעלה על התעריף המירבי הקבוע בסעיף. עם זאת קיים סעיף בהסכם העיריות הדן בהוראת תשלום נוספת, המהווה לטענת המועצה תשלום ארנונה נוסף, כלומר לטענתה התפשרה רפאל על תשלום ארנונה בתעריף העולה על האמור בסעיף. זכות קיזוז קובעת: "באם יחול שינוי כלשהו בדין אשר יחייב את רפאל בתשלומי ארנונה בגין קרקע תפוסה במכון דוד בשיעור הגבוה מ-0.1 ₪ למ"ר, יקוזז כל סכום אשר תחוייב בו רפאל בגין שינוי כאמור מהסכומים להם יהיו העיריות זכאיות ..." כלומר, מדובר בתשלום "ארנונה וירטואלית", דהיינו תשלום שנועד לפצות את העיריות בגין הפסד הארנונה בגין השטחים האקסטריטוריאלים. המועצה מפנה גם להסכם שנכרת בין רפאל למדינת ישראל – הסכם המכונה הסכם הנכסים. בהסכם זה נקבע מנגנון לשיפוי רפאל בגין תשלומי ארנונה שתידרש לשלם בגין "קרקע תפוסה". הואיל והמדינה שיפתה את רפאל בגין התשלומים על פי הסכם העיריות, מבקשת המועצה להסיק מכך כי מדובר למעשה בתשלומי ארנונה בגין "קרקע תפוסה".

הסכם העיריות קובע מפורשות כי התשלום בגין הקרקע התפוסה בשטחים שבתחומי העיריות יהיה על פי הוראת הסעיף. רפאל מבהירה בטיעוניה ובתצהיריה, כי לא הושגה כל הסכמה לקביעת תעריף שונה לתשלום עבור הקרקע התפוסה. מטרת התשלומים הנוספים היתה להביא לסיום המחלוקות בעניין השטחים האקסטריטוריאלים. תכלית התשלומים לעיריות היתה למנוע את סיפוחם של השטחים האקסטריטוריאלים, סיפוח שהיה משפיע על מעמדם של שטחים אלו וגורר בחובו תשלומי ארנונה גבוהים מאלו עליהם הוסכם בהסכם העיריות. עוד עולה, כי ישנה הבחנה בין תשלומי השיפוי השונים ששילמה המדינה לרפאל, ואין לראות בתשלומי השיפוי כולם כתשלום עבור "קרקע תפוסה" .

גם נציגי העיריות תומכים בטענות רפאל ומאשרים כי התשלומים שעליהם הוסכם בין הצדדים בהסכם העיריות, לא נועדו להיות תשלום בגין ארנונה לקרקע תפוסה בשטחי העיריות, אלא כדי לפצות על אי סיפוחם של השטחים האקסטריטוריאלים.

בהסכם הפשרה ביקשו הצדדים כי התשלום למועצה לא יפחת מהתשלומים שישולמו לעיריות בגין הקרקע התפוסה. לא היתה כל כוונה לבצע השוואה כוללת של התשלומים. לא היתה כוונה להעלות את תעריף התשלום רק בשל פשרה שתושג עם העיריות בנוגע לעניינים או שטחים נוספים ואחרים. לשון הסעיף אינה תומכת בפרשנות המוצעת על ידי המועצה. החלופות המאפשרות סטייה מהתעריף המוסכם צריכות להתפרש כשלובות זו בזו, דהיינו שתיהן נועדו לאפשר סטייה מהתעריף שבסעיף רק אם זה יבוטל או ישונה בהסכמה. הסכמה שכזו לא הושגה.

כל סטייה מהתעריף הקבוע בסעיף אינה חוקית ונוגדת את תכלית הסעיף, על-כן יש להניח כי גם רפאל והמועצה צפו כי התעריף ישונה, רק אם הדבר ייעשה במסגרת חוקית ולא צפו אפשרות שהמועצה תכפה על רפאל  תשלום המנוגד לדין.

אין כל בסיס לטענתה של המועצה כי מכוח "עיקרון השוויון" יש לחייב את רפאל לשלם לה תשלומי ארנונה בתעריף גבוה. אין הוראה המטילה חובה על אזרח לשאת בתשלומי מס שאינו חייב בהם, רק משום נכונותו לשלם תשלומים דומים לרשות מס אחרת. מכל מקום, התשלומים לעיריות נובעים מהסדר בנוגע לשטחים האקסטריטוריאלים וברי כי המועצה, שאינה טוענת לזכויות בשטחים אלו, לא יכולה ליהנות מתשלומים שמשולמים כדי להסדיר את המחלוקת לגביהם.

סוף דבר: בשים לב לכל האמור, רפאל אינה חבה בתשלום ארנונה בתעריף העולה על התעריף המירבי הקבוע בסעיף. ככל שהמועצה סבורה כי יש לשנות תעריף זה, פתוחה דרכה לנקוט בהליכים מתאימים, אולם אין למועצה סמכות לדרוש מרפאל לשלם תשלומים העולים על התעריף הקבוע בדין. גם הסכם הפשרה אינו מקנה למועצה סמכות לדרוש תשלום נוסף. בנסיבות אלו אין צורך לדון בשאר הטענות שהועלו בעתירה.

אשר על כן דין העתירה להתקבל.

הדרישה החדשה שנשלחה לרפאל לגבי תוספת תשלום לשנים 2007, 2008 מתבטלת.

המועצה תשלם לרפאל הוצאות ההליך בסך של 50,000 ₪.

 ניתן היום,  י' כסלו תשע"א, 17 נובמבר 2010.

אתר הבית של המועצה האזורית מטה אשר