בחוק תאגידי המים וביוב, ועדת ערר לביוב לא מוזכרת בכלל. האם זה בכוונה או שהמחוקק פשוט שכח להזכיר. למי יפנה אזרח שרוצה לערער על היטל ביוב והמים? למי יש סמכות לדון על החלטות תאגידי המים והביוב
העובדות
המחלוקת נסובה על החלטתה של ועדת הערר על פי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) מיום 5.7.2006, בה נקבע כי לועדת הערר הסמכות לדון בעררים המוגשים על החלטות תאגידי המים והביוב.
מיתב מים תיעול וביוב בע"מ, הינה תאגיד אשר הוקם מכוחו של חוק תאגידי מים ביום 1.1.2004.
קרן פייר שותפות בע"מ, הגישה נגד מיתב מים ונגד עיריית פ"ת ערר בגין חיובה בתשלום היטל ביוב אשר הוטל עליה בעקבות בקשתה לקבל היתר בנייה בתחום העיר פתח תקווה. במסגרת תשובתה לערר טענה מיתב מים כי לוועדת הערר אין סמכות עניינית לדון בערר וזאת מאחר שחוק הרשויות המקומיות ביוב שמכוחו פועלת ועדת הערר אינו חל על גופים כדוגמת מיתב מים אלא על רשויות מקומיות בלבד. על פי טענתה, חוק תאגידי המים אשר הקים את תאגידי המים בשטחי הרשויות המקומיות, אינו מציין כי סמכותן של ועדות הערר, אשר פעלו מכוחו של חוק הרשויות המקומיות ביוב, נשמרת גם במסגרתו של חוק תאגידי המים. עוד ציינה מיתב מים, כי הוראות חוק תאגידי המים מלמדת דווקא על כי כוונת המחוקק הייתה לשלול את סמכויותיהן של ועדות הערר עם הקמתם של תאגידי המים ומסירת סמכויותיה של הרשות המקומית לידיהם.
ועדת הערר דחתה את טענת העדר הסמכות של מיתב מים, ובהחלטת ביניים קבעה כי לועדת הערר יש סמכות עניינית לדון בעררים נגד תאגידי מים וביוב. בהחלטה זו התבססה ועדת הערר על נימוקיה בהחלטה שנתנה בעניין בהרי, אשר במסגרתה דחתה טענה זהה לזו שהועלתה על ידי מיתב מים. נימוקיה של ועדת הערר היו :
א. סעיף 139 לחוק תאגידי מים משחרר את הרשות המקומית מחובותיה בעניין אספקת מים ושירותי ביוב. ההסדר הקבוע בחוק נתן לתאגיד את הסמכות להטיל על התושבים היטל ביוב ואת הסמכות לגבות אותו.
ב. סעיף 138 לחוק תאגידי מים קובע כי פקודת העיריות לא תחול על תאגידי המים. מכאן מסיקה ועדת הערר כי כאשר בחר המחוקק לשלול החלתם של סעיפי חוק מסוימים על התאגידים, עשה כן במפורש. העובדה כי המחוקק לא שלל בחוק תאגידי המים את חלותן של ההוראות הנוגעות לסמכויות ועדת הערר בחוק הרשויות המקומיות (ביוב) מעידה על כי לא התכוון לבטלן.
ג. פרשנותו של חוק תאגידי המים לפי עמדתה של מיתב מים תביא לפגיעה חמורה בזכות הגישה לערכאות ללא הוראה מפורשת של המחוקק.
על החלטת ועדת הערר הוגש הערעור.
טענות מיתב מים תיעול וביוב בע"מ
מיתב מים טוענת כי פרשנותה של ועדת הערר לחוק תאגידי מים מנוגדת ללשונו ולתכליתו:
א. חוק הרשויות המקומיות (ביוב) חל אך ורק על רשויות מקומיות וזאת הן לפי שמו של החוק והן על פי תוכנו. הערר הינו על דרישת תשלום אשר נמסרה לעורר מטעם ראש הרשות המקומית, וזכות הערר מוקנית לעורר ולרשות המקומית בלבד.
ב. תכלית חוק תאגידי מים הינה להקים מנגנון חדש אשר יחליף את המנגנון הישן ואת ועדת הערר, ושהפיקוח עליו יהיה על ידי הרשות הממשלתית למים וביוב. סמכויות הפיקוח נמסרו על פי החוק ולפיכך אין יותר רלוונטיות לוועדת הערר לביוב.
ג. חוק תאגידי המים החיל סעיפים ספציפיים בלבד מחוק הרשויות המקומיות (ביוב) על תאגידי מים וביוב. סעיף 139 (ב) לחוק תאגידי המים שולל באופן מפורש את המשך פעילות הרשויות המקומיות.
ד. קבלת פרשנותה של ועדת הערר בעניין בהרי תוביל לתוצאה שבה יהיו שני מנגנוני פיקוח החלים במקביל על תאגיד המים- הרשות הממשלתית וועדת הערר לביוב.
ה. הערכאה המוסמכת לדון בעררים היא בית משפט שלום, ויש בכך דווקא כדי להיטיב עם הנישום.
ו. הרציונלים עומדים בבסיס הקמתה של ועדת הערר אינם תקפים עם החלתו של חוק תאגידי המים.
טענות קרן פייר שותפות ועיריית פ"ת
קרן פייר שותפות ועיריית פ"ת טוענות כי אין מקום להתערב בהחלטת ועדת הערר.
א. מיתב מים הינה גוף דו מהותי אשר הוקם מכוח חוק, וממלא תפקיד ציבורי. כיום נקבע תעריף היטל הביוב על ידי הרשות המקומית, תאגיד המים נמצא בשליטה מלאה של עיריית פ"ת ושלושה מתוך חמשת חברי הדירקטוריון שלה הינם חברי המועצה.
ב. הוראות חוק תאגידי המים מלמדות כי כוונת המחוקק הייתה ליצור רצף בין פעילותה של הרשות המקומית לבין פעילות מיתב מים, ועל כן משהוסמכה מיתב מים להפעיל את סמכויותיה של הרשות המקומית בכל הנוגע להטלת היטל ביוב ולגבייתו, אין להעלות על הדעת מצב משפטי שבו תישלל מהתושב זכות ערר על היטל הביוב.
ג. קרן פייר שותפות ועיריית פ"ת הפנו את בית המשפט לפסק דינו של בית המשפט העליון בפרשת יזום, אשר בו קבע בית המשפט כי לועדת הערר לענייני ביוב נתונה סמכות רחבה ביותר.
היועץ המשפטי לממשלה
היות והערעור מעורר שאלות עקרוניות הנוגעות לסמכותם של תאגידי המים והביוב ונוכח חשיבותן של סוגיות אלו הועבר התיק לעיונו של היועץ המשפטי לממשלה.
היועץ המשפטי לממשלה ציין כי לעמדתו צריך הערעור להתקבל. התכלית של חוק תאגידי מים וביוב הייתה להפריד את ניהול משק המים והביוב מהרשויות המקומיות וליצור מנגנוני פיקוח וביקורת ייחודיים. מטרתו של חוק תאגידי המים הייתה לנתק בין מערכת הביוב העירונית לבין הרשות המקומית, וכי ניתוק זה בא לידי ביטוי גם בקביעת הסדר שונה ונפרד הנמנע במכוון מהחלת הוראות חוק רשויות מקומיות ביוב, מלבד בנושאים ספציפיים אשר צוינו באופן מיוחד ושאינם נוגעים לאופן אספקת הביוב ניהול משק הביוב ומנגנוני הביקורת והפיקוח. חוק תאגידי מים וביוב קבע מנגנוני פיקוח וביקורת כלליים על ידי הרגולאטור אשר קובעים כללים לחישוב עלויות שירותי המים והביוב ותעריפים הנגזרים מכך, ומפקחים על האופן בו תאגידי מים וביוב ממלאים חובותיהם ועל אופן הטיפול בתלונות צרכנים. כן נקבע מנגנון לבירור תלונות צרכנים.
קרן פייר שותפות ועיריית פ"ת חלקו על דברי היועמ"ש, הן עומדות על דעתן כי לועדות הערר סמכות לדון בעררים המוגשים גם על תאגידי מים וביוב. הוראות החוק נועדו ליצור רצף בין פעילותה של הרשות המקומית לבין פעילות התאגיד המים, וכי מיום שנכנס תאגיד המים בנעליה של הרשות המקומית אין להעלות על הדעת מצב שבו תישלל מהתושב זכות הערר על היטל הביוב. קבלת הערעור תביא למצב אבסורדי בו חייבים יאלצו לנהל הליכים כפולים כנגד דרישת החיוב. וגם נטען כי עמדת היועץ המשפטי לממשלה מתעלמת מהשלכותיה של קבלת הערעור על הציבור ואינה מסבירה אם עמדה כזו או אחרת תקל על האזרח בפנייה לערכאות אם לאו, והאם כוונת המחוקק הייתה כי ערעורים על החלטות תאגיד המים צריכות להיות מובאות בפני בתי המשפט. לדידן, לשון החוק דווקא מלמדת על כי כוונת המחוקק הייתה כי תאגידי המים יכנסו בנעלי הרשות המקומית גם בכל הנוגע לועדות הערר, וכי כל עוד שיטת ההיטל והגבייה החד פעמית לא עברו מן העולם ולמערערת סמכות לגבות לפי התעריפים הקבועים בחוק העזר, לא התכוון המחוקק לשלול את זכותו הבסיסית של תושב לערור.
דיון מפי כב' הסגן נשיא מיכל רובינשטיין
לאחר שמיעת כל הצדדים וויעמ"ש המסקנה היא כי דין הערעור להתקבל.
חוק תאגידי מים וביוב הביא לשינוי מהותי בהסדרת אספקת המים והביוב. עד לקבלתו של החוק, הוסדרו תחומים אלו בחוק הרשויות המקומיות (ביוב), אשר התווה את סמכותן של הרשויות המקומיות להטיל היטלי ביוב, סמכותן לקבוע תעריפים להיטלים, ואופן גביית ההיטלים. על דרישת תשלום זו התווה חוק הרשויות המקומיות (ביוב) מנגנון ערר ולשם כך הסדיר בין הוראותיו את המבנה הפרסונלי של ועדת הערר, ואת סמכותה של ועדת הערר לדון בעררים אשר הוגשו על דרישות תשלום של היטלי ביוב מטעם העירייה.
על פי חוק רשויות מקומיות (ביוב), ניהול מערכות הביוב וגביית התשלומים על כך הופקדו כולם בידיה של הרשות המקומית- היא שהייתה אמונה על התקנת ביוב, אחזקתו או קנייתו, וכן על גביית ההיטלים מבעלי הנכסים הנמצאים בתחומה. כפועל יוצא מכך קבע והתווה חוק הרשויות המקומיות (ביוב) את מנגנון הערר על דרישות תשלום שהופנו לתושב מהרשות המקומית.
בשנת 2001 נחקק חוק תאגידי מים וביוב, אשר יצר שינוי נורמטיבי מהותי ומשמעותי בניהול הפעילות במשק המים והביוב ברשויות המקומיות, באמצעות לקיחתן של סמכויות אלו מאת הרשויות המקומיות, והעברתן באופן הדרגתי לתאגידים. מטרותיו ותכליותיו של חוק תאגידי המים באו לידי ביטוי בסעיף 1 לחוק. מטרות החוק היו בין השאר: להבטיח רמת שירות, איכות ואמינות נאותים, במחירים סבירים בתחום שירותי המים והביוב; להבטיח ייעוד של ההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב; לעודד חיסכון במים ובמשאבים אחרים ועוד. לשם השגת מטרות אלו הוסמכו הרשויות המקומיות להקים, חברות לשירות ציבורי, שתפקידן העיקרי יהיה לתת שירותי מים וביוב בתחומיהן; החברות יהיו נתונות לפיקוח הממונה ולבקרת איכות ועלויות השירותים בידי הרשות, אשר תקבע גם את תעריפי השירותים. כלומר מטרת החוק הייתה להעביר את סמכויות הרשויות המקומיות בכל הנוגע למערכות המים והביוב לתאגידי המים והביוב. מאחר שתאגידי המים הם שקיבלו את סמכויות הרשות בכל הנוגע להתקנתה, אחזקתה ותפעולה של מערכת הביוב, קבע סעיף 139 לחוק תאגידי המים את ביטול סמכויותיהן של הרשויות המקומיות אשר בשטח שיפוטן פועלים תאגידי מים.
סמכויות ועדת הערר כפי שהן מפורטות בסעיפים 30 ו- 31 לחוק הרשויות המקומיות ביוב כלל אינן מוזכרות בין סעיפי חוק תאגידי המים והביוב. הצדדים מבקשים כי נסיק מכך מסקנות הפוכות, כל אחד לפי עמדתו שלו: מיתב מים סבורה כי יש בכך כדי להעיד על כי המחוקק לא חפץ להותיר את סמכותן של ועדות הערר על כנן תחת המשטר של חוק תאגידי המים, בעוד שקרן פייר שותפות ועיריית פ"ת טוענות כי יש בכך כדי להעיד על כי המחוקק כלל לא נתכוון לשנות או לפגוע מסמכותן של אלו.
בין שתי עמדות אלו בית המשפט מעדיף את עמדת מיתב מים. בראש ובראשונה כי עמדה זו עולה בקנה אחד עם מטרתו של חוק תאגידי המים ותכליתו כאמור לעיל. ועדות הערר היו חלק ממנגנון הביקורת על החלטות הרשות המקומית בענייני ביוב. מש"נישל" חוק תאגידי המים את הרשויות המקומיות מסמכויות אלו וביקש לקבוע מנגנונים נפרדים ומנותקים מהרשויות המקומיות בכל הנוגע לשירותי המים והביוב, הרי שאך הגיוני הוא כי יצר בכך גם שינוי מהותי באשר להסדר למנגנוני הערר והביקורת על פעולות הרשות, שהרי כעת אין עסקינן בהתנהלות הרשות ופעולותיה, כי אם בהתנהלות תאגידי המים בלבד. העמידה דקדקנית על הוראות החוק החדש מעידה על כי העדר האזכור לועדות הערר משמעו- ביטול סמכותן באשר לתאגידי מים ולא ההיפך.
הנחת הבסיס הינה כי הזכות לערור לועדת ערר צריכה להיות מעוגנת בחוק, וכי אין לפלוני הזכות לערער על החלטה ללא שצוין הדבר מפורשות. במקרה הנדון, בחר המחוקק שלא להזכיר בחוק תאגידי המים החדש, ולו במילה אחת, ועדות הערר ואת מנגנון הערר אשר היה מוסדר ומותווה בחוק הרשויות המקומיות ביוב וזאת על אף שלשון החוק מפורטת ומדויקת באשר לנושאים אחרים אשר נמסרו לסמכויות תאגידי המים.
קרן פייר שותפות ועיריית פ"ת סבורות כי אין באי אזכורן של ועדות הערר בחוק החדש כדי להעיד על כוונתו של המחוקק להפסיק את פעילותן. מגמת הפרשנות הרחבה לסמכויות ועדות הערר, כפי שהיא באה לביטוי בפרשת ייזום (עליה הן מסתמכות), אינה יכולה לסייע בענייננו. מגמה זו יפה לשאלות המתייחסות לסמכותה של ועדת הערר מבחינת היקף הנושאים המסורים לסמכותה, והיא מותווית על ידי הנחת היסוד, לפיה משעה שניתנו לועדות הערר סמכויות הכרעה במחלוקות בין הרשות לבין האזרח, יש לצפות כי מחלוקות אלו על פניהן השונות ירוכזו בועדות הערר. אלא שענייננו בערעור זה הינו בשאלה בסיסית ומהותית ביותר היורדת לשורש סמכותן של ועדות הערר ויותר מכך- לגופים שאת החלטותיהן היא מוסמכת להעביר בשבט ביקורתה. ההנחה המשמשת בסיס לפרשת ייזום אינה מובנת מאליה במקרה זה. משכך אנו שבים להנחת המוצא המדריכה אותנו ולפיה קיומה של זכות ערר דורשת עיגון מפורש בדבר חקיקה. משלא מצינו איזכור לזכות זו בחוק תאגידי המים, הרי שלא ניתן לקבוע כי נמצא עיגון לזכות הערר לה טוענות המשיבות.
העדר אזכור מפורש של זכות הערר על החלטות תאגידי המים צורם עוד יותר נוכח בחירתו של המחוקק לציין מפורשות את המשך חלותן של חלק מהוראות חוק הרשויות המקומיות (ביוב). כך למשל קובע חוק תאגידי המים כי הסעיפים שעניינם בתחזוקת הביוב והחזקתו ימשיכו לחול. בחירתו של המחוקק לציין מפורשות המשך תחולתם של סעיפים מסוימים מחדדת את משמעות בחירתו שלא לעשות כן במקרים אחרים. ראוי לציין גם כי במקומות אחרים בחוק תאגידי המים קבע המחוקק זכות ערר מפורשת על החלטות שונות של תאגידי המים. (זכות ערעור על אישור הממונה מטעם הרשות המפקחת להיכנס למקרקעין לצורך ביצוע פעולות במערכת, כן זכות ערר על החלטות התאגיד במסגרת סמכותו לדרוש ממפעל לבצע פעולות מסוימות, זכות הערר על דרישות התשלום בגין היטלי הביוב אינה מנויה בין סעיפי החוק החדש.)
גם הטענה כי ביטולה של זכות הערר הינה פגיעה משמעותית באזרח- פגיעה אשר לא ניתן להעלות על הדעת כי המחוקק נתכוון לה וכי האזרח נותר ללא יכולת להשיג או לערור על החלטות תאגידי המים באשר אליו, אינה מדויקת כלל ועיקר. חוק תאגידי המים יצר מנגנון ביקורת ופיקוח חדש אשר לא היה קיים על פי חוק רשויות מקומיות (ביוב), וזאת באמצעות הקמתה של הרשות הממשלתית למים וביוב. כלומר, הוקם מנגנון פיקוח ייחודי אשר כל מטרתו הינו פיקוח על אופן ביצוע סמכויות תאגידי המים על פי החוק. הרשות היא שעתידה לקבוע את התעריפים על פיהם מוסמכים התאגידים לפעול (בכך יש גם לשוב ולהדגיש את הנתק שיוצר חוק תאגידי המים בין פעילות הרשויות המקומיות לבין פעילות תאגידי המים), היא שקובעת את אמות המידה לשירותים שעל התאגיד לתת והיא שמפקחת על אופן טיפולו של התאגיד בתלונות צרכנים.
בכל אלו יש ללמד, כי זכות הערר בפני ועדות הערר לא נשמטה בהיסח הדעת מקולמוסו של המחוקק, אלא כי אי אזכור סמכותן של ועדות הערר נעשה במכוון מתוך כוונה להתוות מנגנוני פיקוח וביקורת חדשים המתאימים לעידן בו הגופים המוסמכים לגבות את התשלום הינם תאגידים ולא הרשויות המקומיות, ובו תעריפי ההיטלים נקבעים במרוכז על ידי רשות אחת.
סיכומו של דבר, בית המשפט אינו מוצא יסוד לטענה כי לועדות הערר סמכות לדון בעררים על דרישות תשלום להיטלי ביוב אשר מוציאים תאגידי המים והביוב. ומשנקבע זאת, ועל אף האמור לעיל, לא יהא זה מיותר בשלב זה ולאור החשיבות הרבה המיוחסת בפסיקה לועדות הערר ולמנגנונים על פיהם הם פועלים, להמליץ למחוקק לשוב ולתת דעתו עם חלוף הזמן על מנגנוני הביקורת המצויים במסגרת חוק תאגידי המים, ולבחון אם אלו אכן עונים במבחן המעשה על צרכי הציבור באופן מספק. זכותו של אדם להתנגד להיטל ולהעמיד אותו בביקורת הינה, כאמור לעיל, זכות חשובה שאינה צריכה להיפגע עם הוצאתן של סמכויות אלו מידי הרשויות. נכון להיום התווה המחוקק דרך שונה מזו שהותוותה במסגרתן של ועדות הערר, אולם לא מן הנמנע כי לאחר תקופה בה יפעלו תאגידי המים והביוב, יימצא כי מנגנון זה אינו מספק. אזי יש לצפות כי יוכנסו השינויים המתאימים.
לאור כל האמור לעיל, דין הערעור להתקבל ויש לבטל את החלטת ועדת הערר.
קרן פייר שותפות ועיריית פ"ת ישלמו למיתב מים תיעול וביוב בע"מ הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 30,000 ₪.
ניתן היום, ט"ו אב תש"ע, 26 יולי 2010.
לאתר הבית של מיתב מים תיעול וביוב בע"מ.
