ביהמ"ש העליון קבע, כי ניתן לגבות היטל פיתוח בשלבים בהתאם לשלבי בניית הנכס ובכך ביטל הלכה קודמת שלו, הלכת אל עמי
הרכב מורחב של שופטי בית המשפט העליון נדרש להכריע בשאלת תוקפו של היטל פיתוח שהוצא בחלוף זמן סביר מתום עבודות פיתוח התשתיות שבגינן הוא הוטל.
בשנת 1992 זכתה חברת אשבד נכסים במכרז שפרסם מינהל מקרקעי ישראל להחכרת מגרש בפארק בראש העין, כאשר המגרש יועד להקמת מבנה לתעשייה. התשתיות שנועדו לשרת את המבנה הוקמו מכח הסדר פיתוח שנערך בין אשבד, המינהל, עיריית ראש העין וחברת מבני תעשיה. אשבד מימשה את מלוא זכויות הבנייה הללו בסמוך לאחר זכייתה במכרז.
בחלוף מספר שנים, ביצעה אשבד בנייה נוספת בנכס עד כדי הכפלת השטח הבנוי, כשחלקה הגדול של בנייה זו בוצע ללא היתר. לאור זאת, הגישה העירייה כנגד אשבד כתב אישום בגין עבירות בנייה, מה שהסתיים בהסדר טיעון של המרת האישומים בצו הריסה לחלק מהבנייה הנוספת. בנוסף, פעלה העירייה לאישור תוכנית שמכוחה הוצא היתר בנייה שהכשיר בדיעבד חלק אחר של הבנייה הנוספת.
באפריל 2007 שלחה העירייה לאשבד דרישה לתשלום היטלי פיתוח בסך של כמליון וחצי שקלים חדשים בגין הבנייה הנוספת כולה. אשבד, שסברה שדרישת התשלום אינה כדין, הגישה עתירה מנהלית כנגד החיוב.
בתחילה הגיע המקרה לפני בית המשפט לעניינים מנהליים, שדן במספר עניינים, וביניהם בבסיס החוקי להטלת היטלי הפיתוח בנסיבות העניין. בית משפט קמא סבר, כי העירייה זכאית לגבות היטלי פיתוח בהתקיימו של "אירוע מס" שיחול באחד משניים: התקנת תשתית חדשה המיועדת לשרת את הנכס שכלפיו הוצאה הדרישה לתשלום היטל; ולחילופין – בעת בנייה חדשה (חורגת או מותרת), ובלבד שהדרישה מתייחסת לבנייה שבוצעה תוך פרק זמן סביר לאחר התקנת התשתיות.
לגבי מגבלת הזמן לגביית היטלי הפיתוח, יישם בית המשפט קמא את הלכת אל עמי (ע"א 889/01), וקבע כי העירייה לא הצליחה לבסס, מבחינה עובדתית, קיומו של "אירוע מס" שיסודו בהתקנת תשתיות חדשות המקיימות זיקת שירות לנכס, ואף לא הצליחה לבסס "אירוע מס" שעילתו בבניה נוספת, כיוון שעל אף שלא הייתה מחלוקת בדבר קיומה של בנייה כזו והיקף נרחב, הבנייה בוצעה שנים רבות לאחר הקמת הפארק.
העירייה הגישה את הערעור שלפנינו לבית המשפט העליון, כשבפיה מספר טענות, והמרכזיות שבהן הן:
א. ששגה בית המשפט לגופו של עניין, שכן קביעתו, כי יש בחלוף הזמן שבין מועד התקנת התשתיות לבין מועד הטלת החיוב כדי לשלול את סמכות העירייה להטיל חיוב בהיטלי פיתוח שעילתם בהוספת בנייה בנכס, חותרת תחת עצם תכליתה של שיטת ההיטלים.
ב. שהפרשנות שיצק בית המשפט קמא להלכת אל עמי גורפת מדי, והחלתה בנסיבות העניין חורגת מגדרן של הקביעות שם.
היועץ המשפטי לממשלה תומך אף הוא בעמדת העירייה, שכן לגישתו, החיוב שהוטל על אשבד חוקי, מתיישב עם שיטת ההיטלים ואף מתחייב ממנה. להשקפת היועמ"ש, קביעת בית המשפט קמא נוגדת את מהות שיטת ההיטלים ואת תכליתה והיא גורמת לחלוקה בלתי צודקת של הנטל בין בעלי הנכסים, כמו גם גבייה בחסר ויצירת גירעון בתקציב העירייה בכל הנוגע למימון התשתיות העירוניות.
לטענת היועמ"ש, עם מימוש בנייה בנכס ותחילת הנאה מהשימוש בתשתיות, קמה לבעל הנכס חובה לשאת בחלקו היחסי בעלות התשתיות, וכי העירייה מצופה להטיל את החיוב בתוך זמן סביר ממועד הבנייה, ולא ממועד ביצוע עבודות התשתית.
בית המשפט הבהיר, כי שיטת ההיטל החליפה את שיטת דמי ההשתתפות, כששתי שתי שיטות המימון נבדלות זו מזו הן בתפיסת החיוב הן בבסיסו. לפי שיטת דמי ההשתתפות, בעלי נכסים מחויבים בתשלום בגין ביצוע עבודות תשתית ספציפיות המשרתות באופן ישיר את הנכסים שבבעלותם ומקיימות זיקה ישירה של מימון בין הנכס לבין התשתית המשמשת אותו. דמי ההשתתפות נקבעים בהתאם להוצאות שהוציאה הרשות בפועל, ונועדים לממן עבודות פיתוח קונקרטיות עבור בעלי נכסים גובלים, כנגזרת של עלותן המיידית.
שיטת ההיטל ושיטת דמי ההשתתפות נבדלות זו מזו אף ביחס למועד התגבשות החיוב ותדירותו. כעולה מאופייה של שיטת דמי ההשתתפות, ניתן להטיל חיוב על בעל נכס בגין כל עבודת תשתית המתבצעת בסמוך לנכס. שיטת ההיטל, לעומת זאת, מתאפיינת בזיקה מימונית רופפת בלבד לעלותה של תשתית קונקרטית, ונסמכת על אומדן המביא בחשבון את זכויות הבנייה המנוצלות והבלתי-מנוצלות גם יחד. משכך, במועד התגבשות החיוב בהיטל, התעריף שיוטל על בעל הנכס כבר ידוע ואין כל מניעה להטילו כחיוב חד-פעמי.
מאחר ותשלום חד-פעמי מחייב את בעל הנכס לשלם מראש עבור חלקו היחסי במימון התשתית כולה ולפני שהחל ליהנות מהן, יכול הדבר ליצור הכבדה ניכרת על בעלי הנכסים, ולעורר קשיי גביה ניכרים מצד הרשויות המקומיות, ועל כן המחוקק אפשר לרשויות המקומיות לבחור בשיטת חיוב המבוססת על שתי עילות חיוב נפרדות: עילת חיוב ראשונית, המתגבשת עם היווצרה של זיקה של הנאה בין הנכס לבין התשתית, ולפיה גובה ההיטל מחושב כמכפלת תעריף ההיטל בשטח הבנוי בפועל; ועילת חיוב משלימה שקמה בגין כל תוספת בניה בנכס ומחושבת כמכפלת התוספת בתעריף ההיטל במועד גמר הבנייה. הסמכות לבחור בין חיוב חד-פעמי לבין חיוב מפוצל אומצה בפועל על ידי מרבית הרשויות המקומיות.
הלכת אל עמי משמיעה, כי רשות מקומית שלא גבתה היטל פיתוח תוך זמן סביר ממועד ביצוע עבודות התשתית המקימות חבות בהיטל, תהיה מנועה מלעשות כן. אי גביית ההיטל תוך פרק זמן כאמור, מנתקת את הזיקה הנדרשת בין העבודות לבין הנכס ומשמיטה את הבסיס לחיוב.
בית המשפט קבע, כי הלכת אל עמי אינה יכולה להיוותר על כנה וראוי לשנות ממנה, משלושה טעמים:
א. משום שתוצאתה עומדת בניגוד לרציונל העומד בבסיס שיטת ההיטל; הרציונאל שעליו מבוססת שיטת ההיטל הוא מימון התשתית העירונית כולה על סמך תחשיב המביא בחשבון את הבנוי בכח ובפועל גם יחד. עילת החיוב המשלימה, קרי - החיוב בתשלום בגין תוספת בנייה, מהווה חלק בלתי נפרד מהיטל אחד שמועד החיוב בו אך פוצל לחיוב ראשוני ולחיובים נדחים עתידיים. וברי כי שיטת ההיטל אינה יכולה למלא את ייעודה אם תיושם הלכת אל עמי, שמכוחה לא ניתן לחייב חלק מבעלי הנכסים בתשלום היטל עקב מועד ניצול זכויות הבנייה שלהם, שכן הלכה זו מצמצמת באופן מובנה את היקף הגביה, ונוטלת מהעירייה את האפשרות לגבות תשלום בגין בנייה פוטנציאלית במועד ביצועה בפועל.
ב. משום שהיא יוצרת לרשויות המקומיות מערך תמריצים לקוי באופן שעלול לפגוע ברווחה המצרפית; הלכת אל עמי יוצרת לרשויות המקומיות קושי לנהל את תקציבן, שכן אין ביכולתן לפצות את היקף הגירעון שייוצר, שהרי לא ניתן לדעת מתי ינצלו בעלי הנכסים את זכויות הבנייה שלהם וכמה בעלי נכסים ינצלו זכויות אלה במועד שבו כבר לא ניתן יהיה לחייבם בהיטל. לאור זאת, קיים החשש, שהרשויות יפעלו בדרכים שאינן רצויות.
ג. משום שהיא מחלקת את נטל מימון התשתיות העירוניות באופן בלתי שוויוני ובלתי הוגן; שכן אין הצדקה שבעל נכס הבונה בסמוך לביצוע עבודות התשתית ישא בהיטל מלא, ואילו בעל נכס המנצל את זכויות הבניה בשלב מאוחר לביצוע עבודות התשתית לא ישלם היטל כלל.
לאור כל זאת, סבר בית המשפט, כי יש לקבל את הערעור במובן זה שקביעת בית המשפט קמא לפיה העירייה היתה מנועה מלגבות את היטלי הפיתוח תבוטל, והעניין יוחזר לבית המשפט קמא לשם עריכת תחשיב של מהו סכום היטלי הפיתוח כפי שהם קבועים בחוקי העזר.
ניתן ב- ד' תמוז תשע"ב, 24 ביוני 2012.
