בית הדין לחוזים אחידים בחן סעיפים מקפחים בחוזה חכירה של הקיבוצים עם מנהל מקרקעי ישראל ובהם פינוי הקרקע בעת שינוי יעוד, העלאה חד צדדית של דמי החכירה, הגדלת השטח להקמת מפעל תעסוקתי, ביטול שטחי המגורים של חברי הקיבוץ ועוד

הרקע

גרנות אגודה שיתופית חקלאית מרכזית בע"מ, אשר הינה תאגיד שבעלי מניותיו הם כ-40 קיבוצים ומושבים במישור החוף ובשרון, הגישה לבית הדין לחוזים אחידים בקשה לביטול תנאים מקפחים בחוזה שכותרתו "חוזה חכירה לקיבוץ" אשר מסדיר את היחסים המשפטיים שבין הקיבוץ לבין המינהל, בכל הקשור לתנאי החכירה של "משבצת" הקרקע עליה יושב הקיבוץ. על פי הנטען בבקשת גרנות, התנאים המקפחים שבחוזה עוסקים בין היתר בשינוי חד צדדי של דמי החכירה, הקטנה חד צדדית של השטח המוחכר, הגדלת השטח להקמת מפעל תעסוקתי ושינוי חד צדדי בחלק ממטרות החכירה. מינהל מקרקעי ישראל מצידם, טוענים כי טענות המבקשת מתעלמות מאופייה המיוחד של ההתקשרות שבין המינהל לקיבוצים ומתכליתו.

דיון והכרעה:

בית הדין קיבל את הבקשה בחלקה:

אין מחלוקת שקיים חוזה חכירה בין הצדדים, אך האם מדובר בחוזה אחיד ? גרנות טוענת כי זהו חוזה אחיד ויש בו תנאים מקפחים. בין הצדדים התקיים משא ומתן לגבי השינוי בתנאים. על מנת שהחוזה לא ייחשב אחיד יש להראות שהמעורבים במשא ומתן השפיעו מהותית על התנאים בחוזה. היקפו של המשא ומתן והיקף השינויים שנעשו בעקבותיו בתנאי החוזה, הם שיכריעו האם החוזה בכללותו לא ייחשב עוד כחוזה אחיד. מכיוון שמרבית התנאים נשארו כפי שהיו, ניתן להסיק שנשמר צביון החוזה כחוזה אחיד. במשא ומתן בין הצדדים לא היתה היענות לדרישות המהותיות, אלא לשוליות, שהן כשלעצמן לא מהוות שינוי מהותי בתנאים. ההבדל בין משא ומתן אמיתי לבין הליך שרק נחזה להיות משא ומתן נעוץ במידת הפתיחות והנכונות מצד המינהל לבצע שינויים מהותיים בתנאי החוזה האחיד.

מדובר בחוזה המסדיר את היחסים המשפטיים שבין הקיבוץ לבין המינהל, בכל הקשור לתנאי החכירה של "משבצת" הקרקע עליה יושב הקיבוץ, לרבות השטחים עליהם בנויים מבני המגורים של חברי הקיבוץ, השטחים החקלאיים אותם מעבד הקיבוץ וכן שטחים עליהם בנויים המפעלים השונים השייכים לקיבוץ.

החוזה ככלי ליישום מדיניות ממשלתית:

מדובר בחוזה אחיד המסדיר החכרה של מקרקעין תמורת דמי חכירה. מאידך גיסא, לא ניתן כמובן להתעלם מהמהות הציבורית של החוזה ומעובדת היותו מכשיר מרכזי ליישום המדיניות הקרקעית של הממשלה. לא ניתן להפריד בין שתי תכליות אלו, אשר נועדו לשרת בעיקר את  התכלית ה"ממונית" שבו, בעוד שחלקן נועדו בעיקר להגשמת התכלית של יישום מדיניות. יתר על כן, חלק מהתנאים משרתים את שתי התכליות יחד. שאלת הקיפוח בחוזה אחיד נבחנת תמיד "בשים לב לתנאי החוזה ולנסיבות אחרות".

הגבלת השימוש למטרת תעסוקה:

התנאי אשר מכפיף את השימוש למטרות "מפעל" להחלטות של מועצת מקרקעי ישראל, שייך במובהק לסוג התנאים שתכליתם העיקרית היא קביעת מדיניות. הוא נועד להגשים אינטרס ציבורי חשוב. כפי שהובהר לעיל, שיקולים אלה הם שיקולים רלבנטיים בעת בחינתה של סוגיית הקיפוח. לפיכך, אף אם הסיפא להגדרת "מפעל" הייתה נחשבת כתנאי מקפח בדרך כלל, שהרי לכאורה מתקיימות בתנאי זה חזקות הקיפוח על פי חוק החוזים האחידים. חזקה זו נסתרה בעניינינו, כאשר מטרת הסעיף איננה קידומם של אינטרסים מסחריים-כלכליים, אלא הגשמת תכליות ציבוריות של ניהול המשאב הלאומי של מקרקעי ישראל. העובדה שלמנהל נתון החופש לא לספק כלל מוצר או שירות כלשהו, אינה מוליכה למסקנה לפיה הוא רשאי לספקו תוך התניית החוזה בתנאים מקפחים.

שינוי תנאי החכירה בתקופת חכירה נוספת:

 לטענת גרנות, המנהל הוא זה שבאמת יכול להאריך את החכירה באופן חד צדדי לעוד 49 שנים וזה משאיר את כל הכוח בידיו ומקפח את גרנות, מנגד טען המנהל כי הוא לא חייב לתת אופציה לתקופה נוספת מכיוון ש-49 הוא פרק זמן ארוך וטובת הציבור דורשת שמנהל יבחן את תנאי החכירה מדי פעם, אך בית המשפט דחה טענה זו מכיוון שהיא חד צדדית לטובת המנהל אך בנוסף, הצדיק את הקיפוח מכיוון שלא נועד לקדם אינטרס כלכלי, אלא חברתי של יישום מדיניות ממשלתית, שעליו לא מגן חוק החוזים האחידים.

שינויים בדמי החכירה:

בנסיבות העניין, חוזה החכירה הוא לתקופה של 49 שנים. התאמת תנאי החכירה עם תום תקופת החכירה למציאות המשתנה היא מתבקשת ואף הכרחית. בפרט נכונים הדברים לגבי קרקע חקלאית, המהווה עתודת קרקע חשובה ועיקרית של המדינה. הותרת שינויים בדמי החכירה לשיקול דעתו החופשי של המינהל, עד כמה שאלה אינם נחוצים לצרכי יישום מדיניות, מעוררת חשש לקיפוח. מכיוון שאינטרס האגודה הינו ידיעת המחיר לטווח ארוך ואינטרס המינהל הוא לשנות את המחיר לעתים, יש לצמצם את מרווח שיקול הדעת של המינהל, ככל שניתן, לשינוי המחיר.

אין פסול בכך ששינוי בדמי החכירה ייעשה על פי שיקול דעתם של המינהל או של המועצה ואין לראות תנאי כזה כמקפח. אין זה המצב כשמדובר בהעלאה חד צדדית של דמי החכירה אל מעבר לשווי השוק. ומכל מקום העלאת דמי השכירות אל מעבר לשווי השוק מהווה פגיעה משמעותית בחוכר באופן היוצר קיפוח, גם אם העלאתם נובעת משיקולי מדיניות.

יתר על כן, לא רק ייעוד המקרקעין ואפשרויות השימוש בהם, אלא גם אופן חלוקתם של המקרקעין, בהיותם משאב לאומי שכמותו מוגבלת, מהווה חלק משיקולי המדיניות הקרקעית הלאומית. שכן, החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מנהלית, אשר בסמכותה להחליט על הקצאת משאבים מוגבלים. השיקול לפיו יש להותיר בידי המינהל את הכוח ליישם את המדיניות החקלאית של ממשלת ישראל ומועצת מקרקעי ישראל, נוגע, ביסודו, לשטחי המקרקעין החקלאיים. משכך, שיקולים אלה אינם רלבנטיים לגבי חלק המוחכר עליו בנויים בתי המגורים של הקיבוץ. בעוד שהפסקת החכירה במקרקעין החקלאיים עקב שינוי יעוד היא תנאי, שאף אם יש בו חשש מפני פגיעה אפשרית בחוכר, ניתן להצדיקו לאור תפקידו של המינהל ביישום המדיניות הקרקעית הלאומית, אין קיימת הצדקה דומה בנוגע לשטחים עליהם בנויים בתי המגורים של הקיבוץ. מקרקעין אלה נועדו לאפשר מגורים לחברי הקיבוץ מתוך כוונה שהישוב יעמוד על תילו לדורות.

שינויים בשטח המוחכר במהלך תקופת החוזה

גרנות טוענת שלפי החוזה המנהל יכול לשנות את השטחים המוחכרים לה ולכן מדובר בתנאי מקפח, אך הוחלט שזהו איננו קיפוח מכיוון שהמועצה אישרה זאת עוד ב-1991 בעקבות החלטה 361 של מועצת מקרקעי ישראל וזה הוכנס כבר אז לחוזה. אין סעיף זה מאפשר לשנות את השטח המוחכר, אלא מבהיר את היקפו בלבד.

השבת הקרקע בעת שינוי יעוד

לב המחלוקת בין הצדדים, סעיף 18 (א) לחוזה קובע כי אם ישתנה יעודו של המוחכר יוכל המנהל לסיים את החכירה לגבי החלק ששונה ייעודו ולהפסיק להחכיר אותו באופן מיידי. וגם, אם המנהל בעצמו משנה את היעוד. ובנוסף, מכיוון שמדובר במדינה, לא חלים עליה דיני ההפקעה הרגילים.

פערי כוחות, מונופול.

סעיף זה הוא מקפח מכיוון שמאפשר למנהל באופן חד צדדי לסיים את החכירה ולקחת שטחים למרות שהקיבוץ השקיע בהם זמן וכסף.

בית המשפט קבע כי סעיף זה גם איננו מקפח מכיוון שהקיבוץ קיבל את המקרקעין לצורך עיבוד חקלאי, וכאשר מחליטה הממשלה או הקיבוץ לשנות את הייעוד. אל לעומת זאת, קובע בית המשפט כי הקיבוץ צודק ששיקולים אלה אינם רלוונטיים לגבי השטח עליו נמצאים בתי המגורים של הקיבוץ. מגורים אלו נועדו לתמוך בעבודה החקלאית המתבצעת ולכן, יש לסייג בסעיף 18 (א) את הנוסח באופן שיבהיר שאין סכנה שהמנהל לא יחדש את הזכות להחכיר שטחים אשר משמשים למגורי חברי הקיבוץ.

תחולת התיקונים

נקודת המוצא היא שהחלטות בית הדין יחולו על חוזים שנכרתו לאחר מתן ההחלטה. בית הדין מציע כי המחוקק יתקן את החוק ויאפשר לבית הדין לתקן חוזים שנכרתו טרם ההחלטה לגביהם גם אם זה פוגע בספק אשר הסתמך על החוזה במועד כריתתו מכיוון שלפעמים טובת הלקוח מחייבת זאת. יש לאפשר זאת במיוחד בחוזים ארוכי טווח על מנת למנוע מתנאי מקפח להמשיך לטווח ארוך. בית המשפט, שידיו כבולות בעניין התחולה, מחיל את פסק הדין על החוזים שטרם בוצעו במלואם, אף שנכרתו מכיוון שאין בזאת פגיעה משמעותית במנהל.

סיכום:

בית הדין רשאי לבטל חוזים שנכרתו לפני מועד מתן ההחלטה. אך על מנת לעשות זאת יש לבחון את הפגיעה הצפויה במינהל לעומת הפגיעה הצפויה באגודה. הפגיעה הצפויה בלקוחות העבר היא חמורה יותר, ולכן בית הדין יפעיל את תחולת פסק דין זה על החוזה באופן פרוספקטיבי.

ניתן היום, כ"א טבת תשע"א, 28 דצמבר 2010, בהעדר הצדדים.

לאתר הבית של גרנות אגודה שיתופית חקלאית מרכזית בע"מ

לאתר הבית של מינהל מקרקעי ישראל