האם אגודה שיתופית יכולה להיחשב מוסד ציבור?

העתירה עוסקת בכספי תמיכות אשר מעבירות רשויות מקומיות ליידי תנועת ההתיישבות של גוש אמונים (להלן: "אמנה") מכוח חוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2006 "נוהל תמיכות במוסדות ציבור על ידי הרשויות המקומיות" מתאריך 23.8.2006 (להלן: "הנוהל"). מתן התמיכה אמור להסדיר מתן תמיכות מרשויות מקומיות למוסדות הציבור השונים אשר פועלים בתחומה, בהתאם לדיני השלטון המקומי.

הרקע:

עמותת ש.ע.ל הינה עמותה שבאמצעותה פועלת תנועת "שלום עכשיו". העותרים טענו כי תחקיר שביצעו העלה כי המשיבות העבירו תמיכות לאמנה בניגוד לנוהל המאפשר לטענתם מתן תמיכה לגופים הפועלים למטרות ציבוריות גרידא.  אמנה, מהווה גוף פרטי אשר שייך לחברים בו ומפיק להם חווים. כמו כן, נטען כי אמנה מחזיקה בחברה בע"מ- בנייני בר אמנה, הפועלת אף היא למטרות רווח. על כן, טענו העותרים כי אמנה לא עונה על הגדרת "מוסד ציבור" לפי הנוהל.

בנוסף, לשם קבלת תמיכה, נדרשים מוסדות ציבור להציג אישור ניהול תקין ופרטים נוספים. פרטים אלו לא הוצגו על ידי אמנה עקב פטור שהגישה בעת בקשת התמיכה מאחר ואינה רשומה כעמותה. ככלל, אי מסירת אישור ניהול תקין מונע קבלת תקציב מגוף ציבורי שכן בהיותה אגודה שיתופית, לא חלים על אמנה כללים שונים המבטיחים שקיפות, פיקוח יעיל על פעילותה וביקורת ציבורית אפקטיבית. כמו כן, העותרים טענו כי אמונה לא עוסקת במטרות המנויות בנוהל כצדיקות מתן תמיכה.

מנגד, טענו המשיבים כי אמנה אכן עונה על הגדרת הנוהל ל"מוסד ציבור" כגוף הפועל ללא מטרות רווח וכי אין בעובדה שאמנה מחזיקה בחברת בת כלכלית כדי לשלול את האפשרות שזו תוגדר כ"מוסד ציבור". כמו כן, בניגוד לנטען על יד העותרים, מהוראות הנוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה, רשאים גורמי המדינה להעניק תמיכות מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985  אף לאגודות שיתופיות. כמו כן, המשיבים ציינו רשימת תחומי הפעילות המוגדרת בנוהל אינה רשימה סגורה ובית המשפט אישר בעבר תחומים אשר אינם מפורטים בנוהל באופן מפורש, כל עוד יש בתחומי פעילות אלה כדי להשפיע באופן ייחודי ומובחן על תושבי הרשות התומכת. בנוסף, טענו המשיבים כי האחריות לפיקוח מהותי ופרטני בנדון מוטל על הרשויות המקומיות בהתאם למנגנונים המעוגנים בנוהל.

דיון והכרעה:

עיקר דיונם של חבר השופטים המכובד נסוב סביב השאלה כיצד הנוהל מגדיר "מוסד ציבור" והאם ניתן לכלול תחת מונח זה גם תאגיד המאוגד כאגודה שיתופית. 

בנוהל מנויים שלושה תנאנים מצטברים להכרה בגוף כ"מוסד ציבור" הזכאי לתמיכות- (1) הגוף המבקש תמיכה אינו מוסד ממוסדות המדינה או ממוסדות הרשות המקומית הרלוונטית. (2) הגוף אינו פועל לטרת עשיית רווחים. (3) בגוף פועל המסגרת אחת המטרות המנויות הנוהל או מטרה דומה. אין ספק כי אמנה עומדת בקריטריון הראשון.

כב' השופט מ' מזוז בדעת מיעוט, נוקט בפרשנות התכליתית ביחס  להוראות הנוהל  אשר הובילה אותו לכלל מסקנה כי התנאי השני להגדרת "מוסד ציבור" מתייחס אך ורק לגוף אשר מבחינה נורמטיבית אינו פועל למטרות עשיית רווח. הוא מבסס אמרה זו על הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.2005.

לעומתו, כב' השופטת וילנר וכב' השופט ע' גרוסקופף בדעת רוב, מתייחסים לסעיפים הרלוונטיים בתקנון אמנה אשר מגדירים כי זו אינה פועלת לשם עשיית רווחים. בנוסף, לא נמצא אף עיגון בנוהל לטענות העותרים ולגישה המצמצמת בה נוהגת דעת המיעוט, בדבר ההבחנה בין גופים אשר נאסר עליהם לפעול לשם עשיית רווחים ובין גופים אשר נטלו על עצמם מחויבות זו. כמו כן, אין בהגדרת מוסד ציבורי כל התייחסות לצורת ההתאגדות אלא עיקר ההתייחסות מופנית לאי עשיית הרווחים ומטרות הגוף. מכאן, ניתן ללמוד כי הן ההיסטוריה החקיקתית והן התכלית הסובייקטיבית של הנוהל, מלמדות כי גם תאגיד המאוגד כאגודה שיתופית, נופל תחת הגדרת "מוסד ציבור".

לעניין הסעיף השלישי העוסק במטרותיה של אמנה, נמצא על ידי חברי הרוב כי מטרותיה הן בעלות אופי ציבורי מובהק כפי שמשתקף מהגדרת "מטרה ציבורית" בסעיף 9(2)(ב) לפקודת מס הכנסה.

בהתייחסות דעת הרוב למידת הפיקוח, נמצא כי קיים שוני בין מידת הפיקוח שמקיים רשם העמותות ובין מידת הפיקוח אשר מקיים רשם האגודות השיתופיות. נמצא כי סוגיית אישור הניהול התקין לאגודות השיתופיות מצויה תחת בחינה מחודשת וכן, נוהל התמיכות אינו מבחין כלל בין אגודות שיתופיות ובין גופים אחרים ועל כן, סוגיה זו אינה מהווה עילה לקבלת העתירה.   

סיכום:

נפסק כי דין העתירה להידחות ללא צו להוצאות.

ניתן ביום: ט' באב התשפ"א (18.7.2021).