האם מגיע פטור מארנונה לעמותה העוסקת בטיפול באנשים בעלי צרכים מיוחדים ובשיקומם, אף על פי שהיא לא עומדת בקריטריונים של הפטור? או אולי אפשר ליצור עבורה קריטריונים יחודיים?
רקע
אלווין ישראל, היא עמותה העוסקת בטיפול באנשים בעלי צרכים מיוחדים ובשיקומם, ולצורך כך היא מפעילה מספר מוסדות טיפוליים ברחבי ירושלים (להלן: העמותה). בחודש יוני 2006 פנתה העמותה אל הממונַה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (להלן:הממונה) בבקשה לפטור אותה מתשלום ארנונה, בהתאם להוראת סעיף 5(י) לפקודת מסי העיריה ומסי ממשלה (פיטורין). סעיף זה מורה כי נכסים מסוימים יהיו פטורים מארנונה כללית, וביניהם "כל רכוש שמוסד-מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות הציבור בתנאי שאותו מוסד יתאשר ע"י שר הפנים לצורך פיטורין עפ"י סעיף זה". בשנת 1999 קבע משרד הפנים נוהל לבחינת הבקשות לפטור, הכולל בין השאר קריטריונים לבחינת הבקשות לגופן. המדובר ברשימה של שלושה-עשר פרמטרים המתייחסים להיבטים שונים של אופיו ושל מהותו של המוסד הנבחן, לרבות אופן תיקצובו, התנהלותו הכלכלית ומטרתו של המוסד. בעקבות זאת החל משרד הפנים לבחון בקשות למתן פטורים לפי סעיף 5(י) לפקודה – לרבות בקשתה של העמותה במקרה הזה.
הממונה – המוסמכת מטעם שר הפנים לבחון את בקשות הפטור – דחתה את בקשת העמותה, מן הטעם שהיא אינה עומדת בשלושה מתוך הקריטריונים הקבועים בנוהל.
א. המוסד אינו פועל בתוך קהילת הרשות המקומית ופעילותו אינה משרתת בעיקר את תושבי אותה רשות.
ב. המוסד מוכר שירותים למשרדי ממשלה וגובה תמורה עבור פעולותיו כאשר התמורה שהוא גובה אינה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ואינה משקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד.
ג. המוסד עוסק "בפעילות עסקית" המתחרה בשוק הפרטי – מכירת שירותי אחזקת משתקמים.
העמותה מבקשת לבטל את החלטת הממונה, או לחלופין לקבוע קריטריונים ייחודיים לבחינת הפטור הניתן למוסדות העוסקים בטיפול באנשים בעלי צרכים מיוחדים ושיקומם.
טענות העמותה
העמותה מבקשת כי יבוטלו החלטות הממונה, וכי הפטור יאושר. העמותה סבורה כי הקריטריונים יושמו בעניינה באופן שגוי. בעיקר קריטריון "התמורה"; לטענתה, התשלום המועבר לה ממשרד הרווחה אינו בגדר "תמורה" אלא בגדר תמיכה ממשלתית. לחלופין טוענת העמותה כי במקרה זה משרד הרווחה הוא "הלקוח" היחיד, ולכן לא ניתן לומר כי מתקיים "שוק" אשר ביחס אליו אפשר להעריך את גובה התשלום שמקבלת העמותה. העמותה אף משיגה על קביעת הממונה באשר לאופי העסקי של מוסדותיה. בהקשר זה מדגישה העמותה כי משרד הרווחה מחויב מכוח חוק הסיעוד לספק לאוכלוסיה בעלת צרכים מיוחדים את התמיכה הנדרשת, ומשכך סבורה העמותה כי אין מדובר בפעילות עסקית, אלא בפעילות ציבורית המתקיימת במימון ממשלתי. העמותה אף מדגישה את היותה "מוסד ציבורי" לפי פקודת מס הכנסה וכן "מוסד ללא כוונת רווח" לפי חוק מס ערף מוסף. לחלופין טוענת העמותה כי יש לקבוע קריטריונים ייחודיים לבחינת עניינם של גופים העוסקים בטיפול בבעלי צרכים מיוחדים ושיקומם.
תשובת הממונה
הממונה סבורה כי לא נפל כל פגם בהחלטתה. באשר לקריטריון התמורה נטען כי המדינה קונה מהעמותה שירותים, ממש כשם שהיא רוכשת כל שירות אחר מגוף פרטי, ועל כן התשלום המועבר לעמותה הוא בגדר "תמורה". ישנם מספר גופים פרטיים – הפועלים למטרות רווח – אשר מספקים למדינה שירותי טיפול ושיקום של בעלי צרכים מיוחדים במחיר דומה לזה שמועבר לעמותה. מכך ניתן ללמוד כי קיים "שוק" לעניין זה. עובדת היותה של העמותה "מוסד ציבורי" וכן "מוסד ללא כוונת רווח", אין בה כדי ללמד על היותה "מוסד מתנדב" לעניין סעיף 5(י) לפקודה.
לאחר שנבחנו טענות הצדדים בכתב ובעל-פה, המסקנה היא כי דין העתירה להידחות.
קיום הקריטריונים – אופיו העסקי של המוסד
גוף מסחרי יכול לעסוק בפעילות חברתית או ציבורית ראויה ורצויה. אולם עצם העיסוק בפעילות מבורכת שכזו אינו הופך את המוסד באופן אוטומטי למוסד "מתנדב". השאלה כאן היא, האם העמותה היא גוף מסחרי במהותו – כטענת המדינה, או שמא מדובר בגוף התנדבותי באופיו – כפי שטוענת העמותה. האבחנה בין השניים, וביאור "מוסד-מתנדב לשירות הציבור" בהוראת סעיף 5(י) לפקודה, תעשה כאמור בהתאם לקריטריונים שנקבעו בנוהל. במקרה שלפנינו, קבעה הממונה כי העמותה אינה עומדת ב 3 בקריטריונים. באשר לקריטריון, שעניינו פעולת המוסד-המבקש בתוך הקהילה, יצוין כי העמותה הציגה "נתונים אחרים והשלמות לעניין זה, ומשכך, המשיבים אינם מבססים את החלטתם על כך שהמוסד אינו פועל בתוך קהילת הרשות המקומית".
הקריטריון דורש כי "המוסד אינו פועל למטרות רווח ואינו עוסק ב'פעילות עסקית' או היקף 'הפעילות העסקית' הינו שולי ביחס לפעילות הכללית של המוסד". פעילותו של המוסד-המבקש תסווג כ'פעילות עסקית', בין השאר, אם הוא "מתחרה בסקטור העסקי מבחינת אופי השירותים והמוצרים שהוא מספק". במקרה כאן, נקבע כי העמותה מתחרה בשוק הפרטי בכך שהיא מוכרת שירותי אחזקת משתקמים. אומנם העמותה יוצאת כנגד קביעה זו, בטענה כי השירותים שהיא מספקת ניתנים לפי חוק הסיעוד ומן הטעם הזה אינם עומדים בתחרות בשוק הפרטי. אלא שמן הנתונים שהביאה המדינה, עולה כי קיימים מספר מוסדות אחרים, המספקים שירותים דומים לאלה שמספקת העמותה, ואף גובים מן המדינה תעריף דומה לזה שגובה העמותה. חלק מן המוסדות האלה אף פועלים למטרת רווח, וניתן לשער כי לא היו מסתפקים בתמורה זו אלמלא היה נותר בידיהם די רווח. יתר על כן, המדינה אמנם מחויבת לספק שירותי סעד מסוימים לבעלי צרכים מיוחדים, אך אינה מחויבת לרכוש שירותים אלה דווקא מן העמותה. ברי כי לולא היתה העמותה מציעה למדינה הצעה אטרקטיבית דיה – לא היתה המדינה בוחרת לרכוש ממנה שירותים אלה. במובן זה העמותה אכן "מתחרה בסקטור העסקי" והעובדה שהמדינה היא הלקוח במקרה שלפנינו אין בה כדי לשנות קביעה זו.
בהתאם להוראות הנוהל, הקריטריונים הם "מצטברים", כלומר מוסד המבקש ליהנות מהפטור נדרש לעמוד בכל הקריטריונים, ודי בכך שהגוף המבקש אינו עומד באחד מן הקריטריונים כדי לשלול את זכאותו לפטור העמותה במקרה שלפנינו אינה עומדת בקריטריון 'פעילות עיסקית', ודי בכך כדי לדחות את העתירה.
קריטריון נוסף מתנה את מתן הפטור בכך ש"המוסד אינו גובה תמורה עבור פעולותיו או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד". במקרה הזה , מקבלת העמותה ממשרד הרווחה תשלום עבור חוסים הנמצאים במוסדותיה. תשלום זה אינו בגדר "תמיכה ממשלתית", כפי שמבקשת העמותה לטעון. המדובר בתמורה המועברת מן המדינה אל גוף פרטי, בעבור שירותים שמספק אותו הגוף. באשר לתיבות "נמוכה באופן משמעותי ממחיר השוק", נפסק כי הכוונה לפער של כ-50% בין התמורה שגובה המוסד עבור השירותים שהוא מספק, לבין התמורה הנגבית בשוק החופשי. התפיסה היא שפער המחירים המשמעותי משקף את ההיבט ההתנדבותי של המוסד, ומקום בו פער שכזה אינו מתקיים, "קשה לראות בכך – ולו מבחינת צרכן השירותים – כהתנדבות". התמורה שמקבלת העמותה ממשרד הרווחה אינה נופלת ב-50% מהתמורה המשולמת לגופים אחרים העוסקים בפעילות דומה, ובמובן זה לא מתקיים גם הקריטריון הזה.
קביעת קריטריונים ייחודיים
העמותה מבקשת כי יקבעו קריטריונים ייחודיים לבחינתן של בקשות הפטור המוגשות מטעם מוסדות העוסקים בטיפול ושיקום של אוכלוסיה בעלת צרכים מיוחדים. יאמר מיד כי אין לקבל טענה זו. טענה דומה נדחתה בפרשת משען, שם נדרש בית המשפט לשאלה אם יש לקבוע קריטריונים ייחודיים למוסדות הפועלים בתחום הדיור המוגן לקשישים. נפסק כי "קביעתן של הנחיות פנימיות נועדה להבטיח, כפי שצוין, כי ההכרעה תתקבל באופן שוויוני, על בסיס אמות מידה ברורות וגלויות. הקריטריונים שלפנינו עונים על התכלית האמורה, ולא מצאנו עילה או הצדקה עניינית לחייב את המשיבים להתקין קריטריונים נפרדים לכל סוג של מוסדות". דברים אלה יפים גם לענייננו.
אור כל האמור העתירה נדחית. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.
הנשיאה ד' ביניש: אני מסכימה.
השופט א' רובינשטיין: מסכים אני לחוות דעתו של חברי המשנה לנשיאה. סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין ונוהל משרד הפנים קובעים קריטריונים, אשר אושרו בפסיקתו של בית משפט, ואין מנוס מעמידה קפדנית עליהם, שאם ייפרצו גדריהם אין לדבר סוף והדלת תיפתח לרווחה.
הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה-לנשיאה א' ריבלין.
ניתן היום, ט"ז באב התש"ע (27.7.2010).
