מנהל מקרקעי ישראל מסרב לאפשר למושב בני דרום לשנות ייעוד של קרקע חקלאית לאחר שהבטיח כי ישנה את הייעוד בתמורה להסכמת המושב להפקיע שטחים שלו לצורך הרחבת מחלף

הרקע

מושב בני דרום תובע את מנהל מקרקעי ישראל מכיוון שניתנה לו הבטחה שלטונית לטענתו, כי יוכל לשנות את ייעוד השטח, שנותר לא מנוצל כתוצאה מתוואי התוכנית לתעסוקה. מנהל מקרקעי ישראל הבטיח כי יקצה למושב כ-250 דונם הכלוא בין הכבישים והמחלפים לטובת שטחי תעסוקה במקום שטחי החקלאות שנלקחו לטובת המחלף ושימשו ליצירת הכנסות עבור המושב.

במהלך שנות התשעים יזמה המדינה תכניות להגדלת המחלף והרחבת הכבישים הבין ארציים הסמוכים לו. המושב הסכים לבקשת הגורמים הממשלתיים שלא להתנגד להפקעה של כ-1,400 דונם משטחו ולהקמת המחלף. אמנם השטח הכלוא לא הופקע אך לא התאפשר להמשיך ולעשות בו שימוש. לפיכך הוסכם בין המינהל, מע"צ והמושב לתכנן את השטח הכלוא לתעסוקה בשילוב עם קומפלקס תחבורה. המושב יזם תכנית מתאר לשינוי יעוד השטח מחקלאות לתעסוקה ואף הוגשה תכנית מפורטת. המושב עותר למתן פסק דין המחייב את הצדדים לחתום על הסכם פיתוח לגבי מגרש זה, וזאת על יסוד ההסכמה וההתחייבות השלטונית.

דיון והכרעה מפי כב' השופט איתן אורנשטיין:

האחראי על תחום המקרקעין במושב וכן ראש המועצה האזורית, העידו כי ראשי המינהל התחייבו כלפיהם, בתמורה לוויתור המושב על ההתנגדות להפקעת השטחים המשמשים לפרנסתו במהלך שנות התשעים, באופן מפורש שאינו משתמע לשתי פנים, כי כל השטח הכלוא יוקצה למושב. המנהל לא הכחיש בעדותו את מתן ההתחייבות. מטעם המינהל העיד רק סמנכ"ל שיווק וכלכלה, אשר התברר כי לא היה מעורב באירועים נשוא התובענה, אלא רק בשלב מאוחר יותר.

גם תקנון התכנית המשנה את ייעוד השטח הכלוא מחקלאות לתעסוקה, תומך חד משמעית בגרסת המושב. ניתן ללמוד ממנו כי המושב ויתר על זכות ההתנגדות שלו כנגד ההפקעה, בתמורה לקבלת כל השטח הכלוא לצורך תעסוקה. המינהל טען שאין לתת חשיבות לאמור, שכן מדובר רק בדברי הסבר, אך תקנון תכנית סטטוטורית הוא בגדר חיקוק (חוק). פירוש תוכנית יעשה תוך שילוב התקנון, התשריט והנסיבות החיצוניות לתוכנית, כאשר לשון התקנון מלמדת על תכלית התכנית ועל כוונת מוסד התכנון. כלומר, לתקנון יש עדיפות משקלית ונורמטיבית. אין מדובר רק בדברי הסבר, אלא בהוראה ברורה ומפורשת שמעמדה כשל חיקוק אשר מורה כי יש להקצות את השטח הכלוא במלואו למושב. הוראה זו גם אינה חד צדדית, שכן ניתן בה הסבר שלפיו, שטחי המושב שנלקחו ממנו, שימשו למקור פרנסה, במיוחד לאור העובדה שהמושב נתן את הסכמתו להפקעה ולא התנגד לה, ומתוך זאת, עולה הצורך במציאת מקורות תעסוקה אחרים. לכן, מחויבים הצדדים להקצות את השטח הכלוא לצרכי תעסוקה של המושב, ועל ביהמ"ש לאשר זאת.

לטענת המינהל יש לחשב את השטח המגיע למושב מכלל השטחים ששונה ייעודם, כחלק מהשטח ברוטו. לעומת זאת, באישור התוכנית לא טרח המינהל לציין שהשטח הכלוא יוקצה לפי חישוב ברוטו. אם נכונה גרסת המינהל, היה הגיוני למצוא הסתייגות כלשהי לגבי מגבלת ברוטו-נטו בתוכנית. אין כל אזכור מרומז בעניין זה, ואף אין עדות הגורסת אחרת. בהליך פרשנות חוזה שגוף ציבורי הוא צד לו יש להתחשב בעובדה כי ההסכם נוסח ע"י הגורם השלטוני. הדבר מצדיק את פירוש החוזה נגד מנסחו, מתוך הנחה כי הרשות הציבורית יכלה להבהיר את עמדתה, לו רצתה. בנוסף, לטענת המינהל, לא התקיים התנאי שנותן ההבטחה היה בעל הסמכות לתיתה, כמו גם שלא הוכח כי על העסקה חתומים בעל הרשאה ואחר מהתחום הפיננסי כנדרש לפי חוק נכסי המדינה וילקוט הפרסומים. בנוסף, נטען כי המושב לא הוכיח כי העסקה מקיימת את תנאי חוק יסודות התקציב.

המינהל לא הביא ראיות לטענות האמורות, פרט להעלאת הטענות בכתב ההגנה, אין לכך כל ביטוי. הנטל להוכיח שמי שהתחייב כלפי המושב אינו מוסמך רובץ על כתפי המינהל, שכן אין למושב ידיעה בדבר המוסמכים להתחייב בשמו של המינהל. לפיכך, בצדק סברו נציגי המושב, כי הגורמים עמם הגיעו להסכמות, היו המוסמכים מטעם המינהל, שכן מדובר בראשי המינהל ומנהל המחוז, ולא הייתה להם כל סיבה לפקפק בסמכויותיהם של אלה. התנהלות הצדדים במהלך שנות התשעים משתיתה מצג שעליו היה רשאי המושב להסתמך באופן סביר ובתום לב, לפיו התגבשה הבטחה שלטונית.

סיכום

בית המשפט הגיע למסקנה שניתנה הבטחה שלטונית ברורה, חד משמעית, לפיה יוקצה מלוא השטח הכלוא למושב. ועל טענות המינהל להידחות.

לא הוכח כי המינהל חזר בו מההבטחה השלטונית. עמדת המינהל לוקה בחוסר תום לב, המתבטאת בחזרה מההבטחה השלטונית. אם רשות מינהלית מעוניינת להשתחרר מהבטחה שלטונית היא צריכה למצוא צידוק חוקי לכך. בבואה להצדיק את הסתלקותה ממעשה מינהלי מוגמר, נדרשת הרשות להצביע על שינוי נסיבות. המינהל שמחויב כרשות מנהלית לעמוד בהתחייבויותיו ולנהוג בהגינות ובתום לב ביישום הסדרים ועסקאות, לא טען וממילא לא שיכנע כי היו נסיבות שחייבו את הסתלקותו מההבטחה השלטונית שיש לראות אותה כמחייבת. חילופי האישיים במינהל לא מצדיקים את נסיגתו מהבנות והסכמים אליהם הגיעו עם המושב שקיבלו תוקף של הבטחה שלטונית. על מנת לקבל התחייבות שלטונית יש גם להוכיח כי השלטון יכול לקיים את ההתחייבות. במקרה הנדון, הצדדים פעלו באופן שניתנה הבטחה שלטונית והיה מקום למושב להניח כי הבטחה כזו התגבשה וניתן לבצעה.

 ניתן ביום,  ב' אדר תשע"א, 06 פברואר 2011, בהעדר הצדדים.

לאתר הבית של מושב בני דרום

לאתר הבית של מינהל מקרקעי ישראל