תביעה נגד תחשיב כלכלי של רשות - באמצעות עתירה אזרחית או מנהלית?

בקשה להורות על סילוק התובענה על הסף מחוסר סמכות עניינית – ביג מרכזי קניות בע"מ נ' עירית יהוד-מונוסון

ת"א 51155-06-19 בבית המשפט המחוזי מרכז-לוד בפני כבוד השופט עוז ניר נאוי

פסק הדין עוסק בבקשה לסילוק תביעה להשבת סכומים שנגבו ביתר בגין היטלים, בטענה כי התחשיב הכלכלי הינו שגוי.

רקע

התובעת, ביג מרכזי קניות בע"מ, היא בעלת זכויות במקרקעין ביהוד, התובעת להשבת סכום של 8,971,890 ₪ , אשר לטענתה נגבו ביתר בגין היטלי סלילה, תיעול והיטל שטחים ציבוריים פתוחים, וזאת על סמך תחשיב כלכלי שגוי אשר הוביל לקביעת תעריפים גבוהים מן הנדרש בדין. עוד טענה התובעת כי אולצה לשלם היטלים אלו כתנאי הכרחי לקבלת היתר תוספת בניה למרכז מסחרי קיים במקרקעין.

השאלה המרכזית שהתעוררה בפסק הדין היא למי הסמכות לדון בתובענה. על מנת להכריע בשאלה זו, נדרש להכריע האם האכסניה המתאימה לתקיפה של התחשיב הכלכלי מוגבלת לתקיפה ישירה, קרי באמצעות עתירה מנהלית, או שמא ניתן לתקוף את האקט המנהלי באמצעות תקיפה עקיפה, קרי באמצעות פנייה לבית משפט אזרחי. התובעת טענה כי לבית המשפט המחוזי נתונה הסמכות לדון בתביעה שכן מדובר בסכסוך אזרחי פרטני בין הצדדים, והטענות אותן היא מעלה הינן לטעויות בתחשיב שהינן טעויות שבעובדה, טעויות סופר ופגמים גלויים.

מנגד, עירית יהוד-מונוסון, שהינה הנתבעת, טענה כי יש לסלק את התביעה על הסף ממספר טעמים, ובעיקר בשל היעדר סמכות עניינית, קרי כי התביעה הוגשה לבית משפט שאינו מוסמך לדון בתביעה. העיריה טענה כי הסמכות לדון בתביעה היא לבית המשפט לעניינים מנהליים, משום שמדובר בתביעה התוקפת את סבירות שיקול הדעת המנהלי של הרשות וחוקיות התחשיבים המצויים בבסיס חוקי העזר.

מעבר לכך, העיריה טענה כי תכליתה של התביעה היא להפחית את דרישות התשלום, בניסיון להתעשר על חשבון הקופה הציבורית, ולפיכך להכרעה השיפוטית יש השלכות רוחביות החורגות מתחומי המשפט הפרטי. זאת, משום שהתביעה הוגשה לאחר שבוצעו עבודות הפיתוח והתשתיות, ולאחר שההיטלים הפכו חלוטים והתובעת קיבלה היתר בניה, ולפיכך לא נפל פגם בדרישות התשלום מצד העיריה. יתרה מכך, התובעת היא חברה מסחרית אשר ערכה את הבירורים הנדרשים באמצעות בעלי מקצוע, ועל כל פנים נטל הבאת הראיות ונטל השכנוע לסתירת חזקת התקינות המנהלית העומדת לעיריה, רובץ על כתפיה של התובעת.

לעניין הסמכות העניינית כאמור, הנתבעת התבססה על ההלכה שנקבעה לאחרונה בעניין אלפריח (ע"א 4291/17 עו"ד מוטי אלפריח נ' עיריית חיפה), לפיה כאשר התביעה עוסקת בתקיפה של שיקול הדעת המנהלי, הגורם המוסמך לדון בכך הוא בית המשפט המנהלי. הסיבה לכך נעוצה במגבלות אשר מטיל ההליך המנהלי, בהן חזקת התקינות המנהלית, לפיה ניתן להניח לטובתה של הרשות שנהגה כדין.

כמו כן, בקשתה של הנתבעת מבוססת על חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה מיום 4.6.2020, אשר עוסקת בסמכות העניינית בתביעות השבה כספיות המוגשות כנגד רשויות מקומיות ביחס לתשלומים הנגבים על ידיהם, ובכללם היטלים שונים מכח חוקי עזר עירונים. חוות הדעת קבעה כי כאשר מדובר בבקשה לשינוי הנוראה מהוראות חוק העזר, דרך המלך היא ביקורת ישירה לפני הערכאה המנהלית הרלוונטית.

דיון והכרעה

כב' השופט פוסק כי על אף ניסיונה של התובעת להגדיר את כתב התביעה אשר בבסיסו מחלוקות עובדתיות, לשון כתב התביעה מלמדת כי התקיפה הינה תקיפה חזיתית כנגד התחשיב הכלכלי שהוביל לקביעת התעריפים על ידי הנתבעת, קרי מדובר בתקיפה חזיתית של שיקול הדעת המנהלי. עוד פוסק השופט, כי פסק הדין בעניין אלפריח אינו עומד לבדו, ואומץ בהליכים נוספים אשר דנו בתקיפת היטלי פיתוח, על כן יש ליישמו גם במקרה זה.

היישום הנ"ל מבוטא בגישה זהירה ומצמצמת של הליך תקיפה עקיפה של אקט שלטוני, אשר יש להתירו רק במקרה בו על בית המשפט להכריע באופן אגבי לשאלה העיקרית, וכן נדרש כי ההכרעה תהיה רק לצורך אותו עניין. כלומר, התקיפה העקיפה תתאפשר במסגרת הליך שתכליתו העיקרית אינה בירור חוקיות המעשה המנהלי. יתרה מכך, כב' השופט מציין את שינוי המגמה בנושא, לפיו בעוד שבעבר בית המשפט העליון עודד את השימוש בביקורת עקיפה כאמצעי להקלת העומס בבג"ץ, עם הקמת מערכת בית המשפט לעניינים מנהליים אין עוד צורך בעידוד זה. זאת, תוך הותרת שיקול הדעת לבית המשפט לבחון כל מקרה לפי נסיבותיו.

באשר למעמדו של התחשיב, נקבע כי אישורו של התחשיב מהווה חלק מהליכי קבלת ההחלטות של הרשות, המצריך הפעלת שיקול דעת,  אותו יש לבחון במשקפיים מנהליים. ודוק, במקרה דנן אין מדובר בטעויות אנוש או טעויות חישוביות אשר העיריה לא הייתה מודעת להם, אלא ניתן ללמוד על מודעותה המלאה של הנתבעת, אשר שללה טעויות חישוב או טעויות אנוש, וזאת מעיון בכתב הגנתה. תימוכין לכך ניתן למצוא בעובדה כי מועצת העיר מקיימת דיונים נרחבים באשר לתחשיב, ורק לאחר ביקורת של המועצה ואישורה מוגשים התעריפים לבדיקה נוספת ולאישור משרד הפנים. מבלי לקבוע מסמרות לעניין סבירות ותקינות פעולת העיריה, כב' השופט קובע כי תקיפת התנהלות זו נוגעת ללב ליבו של שיקול הדעת המנהלי של הרשות.

כב' השופט מצדד בחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה, לפיה ההליך המנהלי הוא דרך המלך במקרים אלו, למעט מקרים בהם יועלו טענות הקשורות במחלוקת קונקרטית בהם יהיה צורך לפצל את ההליך. לאחר מיצוי ההליך יהיה מקום לבחון הטלת סנקציה כספית על הרשות בשל הפרת הנורמה המנהלית. עוד הוא קובע כי אין מקום להעביר את הדיון בתובענה לבג"ץ כבקשתה החלופית של התובעת, מן הטעם הנעוץ בהבדל בין ההליכים וסדרי הדין השונים.

סיכום

לנוכח המפורט לעיל, כב' השופט פוסק כי אין להורות על העברת התובענה לערכאה המנהלית המוסמכות, ומורה על סילוקה על הסף מחוסר סמכות עניינית. בשים לב כי ההליך נמצא בראשיתו, הוא אינו פוסק הוצאות.

ניתן ביום: ו' תמוז תש"פ, 28.06.2020.